城乡一体化弱电管网建设工程范文篇1
关键词：;水利工程建设;现状;问题;对策
1水利工程建设现状
在中央的大力支持、全国人民的大力援助下和全区水利干部职工的共同努力下，水利基础建设取得了可喜的成就（数据统计截止到2014年底）。在水利投资完成方面，“十五”期间完成水利投资49．87亿元，“十一五”期间完成水利投资69．72亿元，“十二五”期间计划投资178亿元（截止2014年底，完成水利投资143．25亿元），水利投入不断增大，特别是“十二五”期间的水利投资是“十一五”期间的2倍有余。在骨干水利工程方面，建成了旁多水库、满拉水库、冲巴水库、莽错湖水库等大型水库和满拉、雅砻、墨达灌区三个大型灌区，正在建设拉洛水利枢纽和江北灌区、澎波灌区、拉洛灌区三个大中型灌区。在水资源配置方面，全区蓄、引、提、地下水工程分别为2726处（包括水利部门管辖水库71座，总库容24．95亿m3）、9112处、971处、2470处，蓄、引、提、地下水工程供水量分别为1．75亿m3、19．95亿m3、1．12亿m3、1．8亿m3。在城乡供水方面，通过2000年至2004年实施的农村人畜饮水解困工程和2005年至2013年实施的农村饮水安全项目，全面解决了农村饮水安全问题，有供水设施的供水人口达到240．71万人。2011年至2014年完成9个县水源地综合整治和19个县水源地建设，解决了15．43万城镇人口的饮水问题。在农田与草场灌溉方面，农田有效灌溉面积达到335．51万亩，饲草料地和灌溉草场面积达到14．30万亩。在防洪减灾方面，共建设防洪堤1163个，堤防长度2882．59km，有效保护了56个县城、269个乡镇、764个村庄的防洪安全；完成了63座病险水库除险加固，恢复防洪库容10．82亿m3。在农村水电方面，已建农村水电站381座，农村小水电装机达到23．53万kW，解决了14．69万户、75．56万人的用电问题。在水土保持方面，累计治理水土流失面积0．76万km2。在流域综合治理方面，进行了“一江两河“流域综合开发和尼洋河综合治理与保护。在水利工程建设与运行管理方面，重点落实了水利工程建设与运行管理的“项目法人责任制、工程建设监理制、招标投标制、合同管理制”工作，在林周县和贡嘎县试点开展了小型水利工程管理体制改革，工程建设管理进一步规范。
2水利工程建设存在的问题
党中央、国务院和自治区党委、政府高度重视水利工作，经过多年发展，水利建设各方面取得了显著的成就，为经济社会发展和人民安居乐业做出了巨大贡献。但由于水资源时空分配不均，工程性缺水仍是水利发展面临的严峻形势。随着经济社会、城市化进程和生态环境建设的迅速发展、人民生活水平的提高、水利工程建设加快、最严格水资源管理制度的推进，水利建设也面临着新的问题。2．1水资源配置能力不足我区水利部门管辖的71座水库总库容24．95亿m3，兴利调节库容11．69亿m3，仅占地表径流量的0．3％。现在仅在年楚河、拉萨河、夏布曲等建设了满拉、旁多、拉洛等控制性骨干工程，但雅鲁藏布江干流及重要支流、澜沧江干流等重要河流仍然缺乏控制性枢纽工程。2014年全区现状供水量24．6亿m3，需水量34．9亿m3，缺水量达10．3亿m3，水资源利用率仅为0．56％，远低于2013年全国水资源利用率22．12％［1］。缺水主要为工程性缺水，水利支撑全面建成小康社会的能力还远远不足，不满足城乡供水、农牧区灌溉、防洪抗旱、水力发电和水生态文明建设用水的要求。2．2城乡饮水安全问题依然存在经过“十五”、“十一五”、“十二五”农村饮水解困工程和农村饮水安全工程的建设，农村人口的饮水问题基本全面解决了一遍，所有县级以上城市基本也都建有城市水源地。但由于地广人稀、农牧民居住极为分散，水源条件差、远离公路、位于山区、工程建设条件差、施工难度大的大量已建的分散式供水工程由于气候变暖、雪线抬高、地下水位降低、地质灾害等原因水源已经干涸。部分早期已建工程由于老化报废、移民搬迁、生活饮用水卫生标准提高等造成了新的饮水不安全人口。此外部分分散式供水工程和海拔3500m以上集中式供水工程存在季节性缺水和工程性缺水问题。由于城镇的发展和新农村的建设，新城区和新农村的饮水问题也急需解决。全区农村饮水工程均未消毒并且未进行定期的水质监测，后期的水质安全不能保证。2．3农牧区灌溉基础设施薄弱是我国五大牧区之一，农牧民人数约占总人口的76．3％［2］，农牧业在经济社会发展中具有重要地位。但仍有大量农田不能有效灌溉，截止2014年底，有39％的农田缺乏灌溉设施。农田灌溉田间工程配套率低，渠系建筑不配套，支渠以下渠道很多没有开通或仍然沿用老式土质渠道，渠道冻融破坏、淤积、破损、老化失修现象严重，现状灌溉水有效利用系数仅为0．404。节水灌溉发展缓慢，由于节水灌溉一次性投入大，目前仅大中型灌区有几个节水灌溉示范点，农牧业灌溉属于粗放模式，2014年的农田灌溉用水占全社会用水总量的66％，远高于2013年全国农田灌溉用水占全社会用水总量的55％［3］。是全国五大牧区之一，有天然草地12．3亿亩，占全区国土总面积的68％，占全国天然草地总面积的1／5，其中可利用草地面积9．9亿亩。牧区由于草场水利灌溉设施建设滞后等原因，实现灌溉的草地只有0．18％［4］，水利配套灌溉的饲草料基地面积人均仅为0．05亩，载畜和抗灾能力比较弱，农牧业靠天吃饭的现状没有根本改变。2．4防洪抗旱减灾体系不完善一是城镇防洪标准需提高，防洪体系需完善。日喀则市、昌都市于2014年已撤地立市，林芝市已于2015年已撤地立市，山南地区和那曲地区也在紧锣密鼓的开展撤地立市工作，各地（市）新城区和新农村建设步伐加快，现有的防洪标准已达不到城市防洪标准要求，规划的新城区暂未建设防洪基础设施。二是乡村防洪设施不健全，部分沿河分布的村庄、耕地尚未设防，已建的乡村堤防防洪标准5级以下的约占83％，乡村堤防防洪标准低。三是由于特殊的地形、地貌及气候特点，山洪地质灾害频发，目前仅建设了极少数山洪地质灾害防治工程，同时冰湖灾害治理工程尚未实施，严重威胁着人民群众的生命财产安全。四是城乡抗旱体系不健全，七地（市）均未建立抗旱应急水源，如遇大旱不能有效抗旱。局部地区发生旱灾频率高、范围广、灾情重，2009年受旱面积达36．47万亩，对农牧业生产和城乡供水安全带来严重影响［5］。2．5农村水电覆盖范围内用电水平低的问题依然存在水能资源丰富，全区水能资源理论蕴藏量为2．01亿kW，占全国的29．6％，居全国第一，技术可开发量1．43亿kW，占全国的24．9％，仅次于四川，居全国第二［6］。全区现有农村水电站381座，电站装机仅25．53万kW，水能资源开发率极低。且由于农村水电站建设标准较低，已建电站大部分为径流引水式电站，无调节能力，部分乡村电站带病运行或孤立运行，供电保证率低、电能质量差，存在冬、春两季枯水期用电相对紧张的状况，农村水电覆盖范围内，用电水平较低。2．6水土保持与水生态保护与修复建设任务严峻据全国第一次水利普查，水土流失面积达到42．19万km2，截止2014年底累计治理面积仅为0．76万km2，治理率仅为1．8％。现水土流失面积仍有41．43万km2，占国土面积的35％。由于特殊的自然、地理、气候条件，针对不同区域特点的水土流失综合治理模式尚未形成，水土流失治理难度大。由于农牧业灌溉和工业用水量增加、城镇规模扩大，加之气候变化、雪线上升，一些城镇（如拉萨市）和乡村（如扎囊县等农村井灌区）的地下水位明显下降，河道断流、湖泊湿地萎缩与扩张等现象日益严重，水生态问题凸显，部分地区还出现工业、农业及城镇生活等点、线、面零星轻度污染情况，水生态保护与修复任务艰巨。
3水利工程建设对策
紧紧围绕党的十、十三中、四中全会精神和一系列讲话精神，结合中央先后召开的五次座谈会内容，贯彻“坚持一个中心、两件大事、四个确保”的新时期工作指导思想，依据发展“两屏四地”的战略构想，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，充分利用对口的有利条件，联系水利发展实际情况，按照和全国一道全面建成小康社会和全面实现经济社会发展的目标要求，提出新形势下水利发展对策，建设民生水利、安全水利、资源水利、生态水利和现代化水利。3．1建设国家水资源和水能资源战略储备基地，全面提高水资源配置能力根据国家对我区战略资源储备基地的定位，在今后很长一段时间内，我区应加强大中型水资源配置骨干工程建设，同时加快水能资源开发速度，建设“西电东送”能源接续基地，加快南水北调北线前期工作，在雅鲁藏布江和澜沧江干支流、多雄藏布、帕孜藏布、易贡湖等建设大中型骨干水利工程，提高全区水资源配置能力，缓解全区水资源时空分配不均造成的城乡供水保障水平不高、农田有效灌溉面积不高、防洪抗旱减灾能力不足、农村用电保障水平低和水生态文明建设缺水问题，建设成国家水资源战略储备基地和“西电东送”能源接续基地，为国家战略发展提供支撑。3．2提高城乡供水保障水平一是按一般城镇、一般农区、一般牧区、高寒高海拔城镇、高寒高海拔农区、高寒高海拔牧区分类进行城乡居民供水安全建设，并建立与之适应的管理制度。在一般城镇、农区和高寒高海拔城镇有条件的地方，优先采取城镇供水管网延伸或建设跨村、跨乡镇联片集中供水工程等方式，进行城乡一体化供水。在一般牧区、高海高海拔农区、牧区，采取分散式供水，如人口居住集中也尽量采用集中式供水方式。二是针对新建改造的城乡供水工程，严格按标准规范进行建设，严格验收和监督，杜绝未达到建设标准的项目通过验收。三是加强城镇供水水质监测能力建设和行业主管部门水质督察能力建设，保证供水水质达到饮用水卫生新标准要求，此外加强应急供水能力建设，提高应对突发性水源污染和自然灾害的供水安全保障能力。四是环境保护和水利部门加快城乡饮用水水源保护区的划分和调整，建立全区城乡饮用水水源实时数据库。五是建立稳定的城乡饮水投入机制。饮水工程的运行维护成本高，乡镇、农村的饮水工程收取的水费不能满足日常运行的需要，而地方财力较弱，建议中央继续通过既有渠道支持饮用水水源地保护、城镇供水设施改造与建设等工作，同时加快研究水源保护区生态补偿政策措施，加大对国家重点生态功能区和保护水资源转移支付力度。3．3积极推进农牧区灌溉基础设施建设一是继续对未灌溉的农田建设灌溉设施，增大农田有效灌溉面积。二是加强灌区的续建配套与节水改造和小型农田水利建设，加快斗渠、农渠建设，解决农田灌溉“最后一公里”问题。三是根据节水灌溉试点经验，通过工程节水、地面灌溉节水、农艺节水、管理措施节水等方法，逐步扩大推进节水灌溉的范围。四是加大牧区饲草料基地建设力度，通过“五小”水利工程解决牧区灌溉缺水问题，加大牧区水利建设投入，促进牧区草场灌溉发展。3．4建立健全防洪抗旱减灾体系一是要加快大江大河综合治理，对雅鲁藏布江、怒江、澜沧江干流及重要支流进行综合整治，重点对沿江分布的城镇、乡村、农田等进行河道整治或建设堤防，提高大江大河的防洪能力。二是继续加强中小河流治理，对有潜在洪水威胁的中小河流进行清淤、疏浚或建设堤防、护岸。三是完善城市防洪建设，结合各地（市）新型城镇化和城镇总体布局，完善城市防洪堤，提高城市防洪标准。四是针对集中分布的乡镇、乡村，加快乡村堤防建设。五是结合大中小型水库、“五小水利”工程、抗旱应急水源的建设，提高水资源配置能力和供水保障能力，全面增强抗旱能力。六是对冰湖溃决引发的洪水灾害和山洪诱发的泥石流、山体崩塌和滑坡等灾害，进行重点防治，尽快建成和完善冰湖和山洪灾害监测预警系统、信息系统和群测群防等非工程措施，完成重要江河重点河段的洪水风险图编制，编制冰湖和山洪灾害预警预报方案，建立信息通畅、协调有力、联动联防、运转高效的常态化防洪抗旱减灾应急管理决策和协调机制。3．5大力提高农村用电水平一是加大农村水能资源的开发力度。以水电新农村电气化、小水电代燃料和农村水电增效扩容改造等方式，扩大农村水电投资，提高水电站建设标准，增大农村水电装机。二是加强对现有农村水电站的管理，健全平安水电、高效水电制度体系，及时维修改造带病水电站，保障农村水电站效益的发挥。三是促进农村水电站的联合运行和统一调度，提高农村水电的电能质量。四是推进农村水电和大电网的深度合作，加快现有农村水电上网运行，和大电网联合提高农村用电水平。3．6大力促进水土保持和水生态保护与修复根据建设国家重要的生态安全屏障的要求，采取差别化的水土流失保护和治理对策。在藏南及东南以水力为主的侵蚀区，森林资源丰富，可把山腰以上林区划为封山育林区，山腰以下采取治沟骨干工程等水土保持措施，同时加强5月至9月雨季的水土流失防治和监管。在以风力为主的侵蚀区，11月至翌年5月为风季，植被稀疏且以草地为主，应重点加强风季的水土流失防治，合理放牧、保护草皮，可主要采取防风固沙、面覆盖、改良草场等水土保持措施。在藏中“一江两河”地带的腹地，侵蚀类型为水力侵蚀、风力侵蚀和冻融侵蚀相结合，夏季多雨水主要为水力侵蚀，冬季多风寒冷主要为风力侵蚀和冻融侵蚀，植被生长良好，应重点加强水土保持防护林和治坡治沟骨干工程建设，改良耕作方式［7］。藏北“羌塘高原”以冻融侵蚀为主、风力侵蚀为辅，平均海拔在4500m以上，人口密度小，植被以稀疏草地为主，生态极为脆弱，应以水土流失预防保护为主，限制开发，科学合理发展牧业，可划分禁牧、休牧、轮牧区，严禁过度放牧，加强对草场的保护。对高原数量多、面积大的高原河湖、湿地水生态保护以自然保护为主、人工治理为辅，保护高原水生态。加强雅鲁藏布江等重要江河源头的源头保护和水源涵养。在藏东南高原边缘森林生态功能区、北羌塘高原荒漠生态功能区和藏中水土流失严重河流，加强江河保护，维护河湖水生态健康。加强羊卓雍措、哲古湖、易贡湖等的高原河湖水生态修复与保护
4结语
城乡一体化弱电管网建设工程范文
【关键词】：配电网规划；分布式电源；需求侧管理；多元化负荷
引言
配电网是国民经济和社会发展的重要公共基础设施，与人民生活及社会经济发展息息相关，在构建社会主义和谐社会过程中发挥着举足轻重的作用。加快配电网建设改造，围绕新型工业化、城镇化、农业现代化和美丽乡村建设，立足中央稳增长、调结构、促改革、惠民生的战略决策，是当前电网运营企业面临的重要任务。
1、配电网总体规划简介
1.1电网现状及面临的挑战
截至2014年底，国家电网公司经营区土地面积占国土面积的88%，服务人口超过11亿，GDP达53万亿元；全社会用电量43960亿kWh，市辖、县级供电区分别占42.3%、57.7%；全社会最大用电负荷67131万kW，市辖、县级供电区分别占41.5%、58.5%；综合线损率6.81%。用电比重约占全国用电量的80%。电力系统包括发、输、配、用四大主要环节，配电网通常指110kV及以下的电网，是电力系统的重要组成部分，是保障电力“配得下、用得上”的关键环节，直接面向终端用户，在电力传输与配送的过程中发挥着举足轻重的作用。目前，国家电网公司110kV及以下电网供电量占全网的91.6%。经过多年的建设与改造，国家电网公司经营区配电网结构明显改善，供电能力、供电质量和装备水平大幅提升，电网智能化建设取得重大突破，农村电网改造升级和无电地区电力建设等民心工程广受赞誉。随着电力体制改革逐步深化，新能源、分布式电源、电动汽车、储能装置快速发展，配电网呈现出愈加复杂的“多源性”特征，对配电网的规划、运行、管理提出了新的挑战，加快配电网建设改造和转型升级的任务更加紧迫，迫切需要科学地制定配电网的发展规划，明确年度目标和重点项目，实现精益管理、精准投资。
1.2指导思想与规划原则
配电网规划的指导思想是，服务全面建成小康社会宏ツ勘辏促进能源生产消费方式革命，推进“一带一路”发展战略以及新型城镇化、农业现代化、美丽乡村建设，按照深化“两个转变”、创建“两个一流”要求，建设和改造并举，提高配电网基础管理水平和规划设计水平；适应电力体制改革新形势，提前布局，积极进取，覆盖增量和存量配电业务；全面加强配电网建设，不断增强供电能力，优化完善网架结构，提升装备标准化和电网智能化水平，提高新能源接纳能力；着力解决配电网薄弱问题，满足负荷增长和安全可靠供电的需求，实现配电网精益管理、精准投资，加快向智能配电网转型升级。
2、配电网的技术发展
2.1配电网先进适用技术的发展方向
配电网先进适用技术的发展方向，需要从如何适应未来配电网的发展需求来考虑。（1）提高供电能力和效率方面的技术，主要包括城乡配电网规划设计与建设技术、电压等级合理配置技术、降损节能技术等。（2）提高供电可靠性方面的技术，主要包括供电可靠性评估技术、配电设备智能化技术、配电设备状态检修技术、新型电力电子技术等。（3）提高运行管理水平的技术，主要包括配电网运行仿真技术、配电网优化运行技术、大面积停电应急处理技术、无功补偿优化运行管理技术、短路电流分析与控制技术、需求侧管理技术等。（4）提高配电网自动化水平的技术，主要包括配电自动化系统集成技术、配电网的现代化自动设备、配电网的新型数据通信技术、配电网的信息管理技术等。（5）提高配电网维护管理水平的技术，主要包括配电网运行反馈分析建设、配电网设备维护工作计划和控制技术、配电网设备全寿命周期管理技术等。
2.2配电网的先进供电技术
配电网先进供电技术的发展方向主要涉及以下几个方面：（1）配电网设备的集成化技术，主要指具备传感器、通信、保护控制一体化的新型开关设备。（2）配电线路电缆化技术，包括新型电力电缆的研制和应用、防止火灾蔓延的阻燃技术、新型的地理信息图形及设备管理系统。（3）交直流配电技术，以直流线路为骨干网架，采用柔性控制技术，以高频、工频或直流向最终用户供电的新技术。（4）低能耗供电设备，采用低损耗变压器、大截面导线，大量采用低损耗材料、低损耗设计的变压器和导线，达到降低系统网损、提高效率的目的。（5）配电网的智能化调度管理技术，配电网的一、二次系统相协调，采用先进的信息与通信技术，解决可靠性、安全性和市场服务脆弱性的问题。（6）高比例可再生能源分布式发电接入技术。（7）多元化负荷（含电动汽车）与电网互动技术。（8）大容量、低成本、长寿命的新型储能技术。
2.3配电网的先进用电技术
配电网的先进用电技术主要涉及需求侧管理技术与能效评估技术。（1）电力需求侧管理技术：要将电力需求侧管理技术纳入配电网发展规划，将其放在与增加发电装机容量同等重要的地位，提高系统运行的经济效益，并及时向政府有关部门提出相关政策建议。电力需求侧管理应用的技术与产品应具备以下要求：削峰填谷、优化电网运行方式、实现电网经济运行、改善用能结构、降低环境污染、提高电能利用率。（2）大型电力用户的能效评估技术：通过评估大型用户的整体用能过程的节能效果，如采用蓄冷（热）、绿色照明、节能型电器设备，以及燃气联合循环发电、无功自动补偿、高效蓄电池应用及可再生能源发电等新型节能技术与常规技术对比的节能效果。
结语
配电网建设改造要加强统一规划。统筹解决城乡配电网发展的薄弱问题，促进新型城镇化建设和城乡均等化发展，实现配电网与城乡其他基础设施同步规划、同步建设。促进新能源、分布式电源、电动汽车充电基础设施等多元化负荷与配电网的协调有序发展。
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关键词:农业基础设施建设;公共产品供给;强效投入机制
作为农业生产的物质载体,农业基础设施是提高农业综合生产力,建立现代农业的基础条件。长期以来,城乡二元供给体制的负面影响,导致农业基础设施欠账严重、十分滞后。目前的主要问题集中于基础设施薄弱,跟不上经济现代化的发展要求;基础设施脆弱,抵御自然灾害能力不强;投资供给缺位,总量不足结构欠佳;投资渠道分散、投资效率低下。优化农业基础设施建设的路径应该注重建立统筹城乡发展,协调城乡平衡的现代基础设施供给新体制。实施强效投入机制,构建多元化的农村公共产品供给体系。加大政府投资力度,突出政府的投资主体作用,同步重视发挥微观主体的投资辅助作用。
一、农业基础设施与农村公共产品的相关性
农业基础设施建设指的是为农业生产过程提供基础、对农业生产发展产生重大影响的基础设施和基本物质生产条件,主要指提高农业生产经营能力的基本硬件设施,主要包括农田水利设施、农业技术、公共安全、公共卫生、交通、基础教育等。从彼此相关性紧密程度看,农业基础设施可分为纯公共产品、准公共产品与私人产品。农村公共产品供给与农村基础设施建设具有密切相关性,农村公共产品供给不足与农业基础设施建设薄弱同步而存。农村公共产品供给不足和农业基础设施建设严重滞后,直接影响着农业现代化的进程和农村的可持续发展,因而构成了农村发展进程中一个亟待加强的薄弱环节。发展经济学家罗森斯坦—罗丹将基础设施视为经济发展中的“社会先行资本”(socialoverheadcapital),认为加大基础设施的投资,可带来整个“社会获利能力”(socialprofitability)提高的效果。[1]正因如此,应该进一步关注我国的农业基础设施发展建设问题。
二、农业基础设施建设的主要问题
我国农业基础设施建设,一方面取得了较为显著的成绩;另一方面,宏观层面的问题依然严重,存在许多大家认可需要改进的现实问题。
(一)设施薄弱,不符合经济现代化发展要求
以农村电力基础设施为例,由于长期对农村电网投入不足,使得农村电力设施发展缓慢,设备陈旧老化,供电质量较差,已经明显不能满足用电快速增长的需要。据中华税网2008年8月调查,全国农村基础设施普遍薄弱,仅1/3的乡镇有供水站,53%的村不通电话,3%的村不通公路,93%的村接收电视信号微弱。[2]导致农业基础设施薄弱的根本原因在于农业基础设施供给缺位,因而问题的关键就在于农业基础设施投资问题上。财政部统计数据显示,2003-2005年,中国财政用于农业的支出总额分别为:1754.45亿元、2337.63亿元、2450.31亿元。农业支出占财政支出的比重分别为:7.12%、9.67%、7.22%。国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长,但农业支出在财政支出中的比重总体上增长不明显。根据《2006年中国统计年鉴》,中国2005年仅地方财政收入15100.76亿元,就远远高于用于四大类公共产品的支出2450.31亿元,收支对比可见,国家对农村公共产品投入过低,这在一定程度上影响了农业基础设施的建设和发展。
(二)设施脆弱,抵御自然灾害能力差
以农村现有农田水利工程为例,大多修建于五、六十年代,已经大部分年久失修、设施老化,渠系灌溉设施配套不全,全国水库约1/3带病运行,60%的排洪工程设施需要维修,许多河道淤积,行洪排涝能力下降。另外,由于农业基本建设投入不足,使中低产田的改造难以实现。同工业投资的投资少、见效快、回收期短的特征相比较而言,农业基础设施投资的特征就是投资效益在短期内表现不明显。例如,一些大江大河水利工程,主要是针对较大的自然灾害而设计。当自然灾害没有发生时,工程的效益自然显现不明显,甚至表现出特殊的闲置。所以,往往会出现投资工程在10年之后才显示出经济效益和社会效益的现象。这种经济效益和社会效益的时滞性,导致社会对农业投资的偏见和随意性,结果就是农业基础设施建设跟不上时代的发展要求。
(三)投资供给缺位,增长缓慢,总量不足
将20余年来实际发生的农业基础设施投资完成情况进行统计,可以清晰看出农业基本建设投资占全社会基本建设投资的百分比,从中不难得出我国农业基础设施投资供给缺位的结论,财务统计结果可以标明这一事实。从1986年至2003年的16年当中,农业基本建设投资占全社会基本建设投资比重一直偏低,年平均不足5%。变化幅度在2.4%-7.3%之间。突破7%的年份仅有两年,而不足3%的却有4年;占3%-4%的有9年,是年份最多的时间段,占4%以上的共有5年。农业基本建设投资总体薄弱、增幅十分缓慢;将农业基本建设投资与全社会基本建设投资增长幅度相比较,无论绝对角度还是相对角度均差距巨大,完全是不同步而行的。
(四)投资渠道分散,投资效率低下
目前,国家对农业的投资渠道较多,不同渠道的资金分散在不同政府管理部门,各个部门都倾向于使本部门的预算规模最大化,而把资金的使用效果放在其次。虽然支持农业投入的项目种类不少,但因缺乏协调而影响资金使用的效果。由于历史和现实原因,农村基础设施建设财政资金长期多头管理,中央至少涉及9个部委,每个部委内部又涉及多个司局,延伸至地方涉及部门更多,几乎每一项农村基础设施建设都有独立的县级管理部门,还有诸如领导小组、项目办公室等非常设机构。可以想象,在资金管理使用上如此分散化,既削弱了财政支农资金整体引导优势和规模效应,又导致各部门职能交叉,降低了财政资金的使用效率,加大了管理协调成本,实难达到投资效率优化和国家宏观调控实效性。[3]
三、农业基础设施建设的优化路径
根据农业基础设施体系构成的层次性和农业基础设施的公共产品属性,明确履行中央和地方政府的投资职责,围绕增加农业基础设施供给的核心目标,采取多元化途径手段解决问题。
(一)建立统筹城乡发展的新体制
新中国成立后,长期实行的“重工轻农”、“重城轻乡”的发展战略,导致了城乡分割的二元经济结构,在此基础上形成的是城乡有别的基础设施供给机制:城市的基础设施由政府投资兴建,而农村的基础设施却是以农民投资为主。1949-1955年间,农村和农业的投入基本上来源于农户;1955年至上个世纪80年代初期,农村基础设施的供给主要通过集体强制动员和行政拨款的制度安排来实现;80年代至90年代后期,农民筹资、以工代赈成为农民参与农村基础设施建设的主要形式,制度外筹资,即政府或集体经济组织采取的、没有纳入正规财政范畴的筹资方式成为一条重要途径,其中乡镇企业的贡献和农业税等是重要资金来源[4];从1998年开始,国家转移支付成为一个稳定来源,但支撑农业基本建设投资的主要是国债资金,占年度间中央预算内农业基建投资的70%以上,正常的年度预算内农业基建投资不足30%[5]。鉴于当前农村基础设施投资严重短缺的现实,政府应该实现由“重城轻乡”的传统型供给体制向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代基础设施供给新体制的转变。中国农民在工业化初期,就通过农业税及“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累,为城市的工业化做出过巨大贡献。现在,城市工业已经初具规模,具备了自我积累、自我发展的能力,就应该更多反哺农村补偿农民。因此,应加大对农民提供基础设施的力度,减轻农民负担、提高农民收入、促进农业生产发展和农民生活的改善。
(二)构建多元化的农村公共产品供给体系
国际经验表明,多元化的供给主体与方式,有助于提高公共服务的总量与效率。因此,应该建立以政府为主、企业和社会团体为辅的多元供给模式,并实行适度的市场化供给。[6]具体而言,政府、市场和民间组织,在提供公共物品上形成一种互补的关系,政府主要偏重于供给那些关乎于民生生存、发展的生存型和基本发展型公共产品,例如义务教育、社会保障等,对于纯公共产品,包括农村大型基础设施建设、基层政府服务、农业科技研究等,应该由政府担任供给主体,其中资本密集型产品多为全国性的共用产品,属于国家决策范围,供给主体应当是中央政府;技术密集型产品供给主体应该是地方政府。对于私人提供更有效的,政府可以以付费、补贴或购买的方式让民间组织、私营组织来参与提供;对于近乎私人产品的公共产品,如农村电信、有线电视、自来水、成人教育等,政府更多可按照“谁付费、谁受益,谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式,适当地通过合同承包、特许经营、政府委托、政府参股等多种方式,将民间资本引入到供给中。在实行市场化供给中,应当遵循谁投资谁受益的原则鼓励私人或民营经济进行供给。市场机制的引入,并不意味着政府责任的弱化,而是意味着对政府公共产品投入方式的合理定位。在多元化的格局下,政府仍然是最后责任人,只有把政府作用和市场机制有机地结合起来,才能通过农村居民的消费选择,实现其农村公共产品消费的效用最大化。
(三)实施强效投入机制,加大政府投资力度,突出政府的投资主体作用
在多元化农村公共产品供给体系中,政府依然是起主导作用的投资主体。依据公共产品供给理论和国际经验,国家财政应该在农业基础设施投资建设中担当大头。从我国目前经济社会发展情况和国家财力来看,经过20多年的改革发展积累,现在中央税收和地方税收再加上预算外收入,可用财力规模占gdp的比重近30%。应当说,以这样的财力我国已经基本具备了用工业反哺农业、以城市反哺农村的经济基础和外部条件。因此,解决我国当前农业基础设施建设滞后的问题,毫无疑问,政府应该真正重视、积极投入,成为投资主体。
据统计,我国农村对公共产品的投资需求达相当于近一年的国内生产总值和3年的全国财政收入。要解决农业基础设施短缺这个问题,首先要解决的就是政府在农业基础设施建设投资中的主体作用和地位问题。农业基础设施大部分属公共物品范畴,因此以赢利为目的的投资者很少对农业基础设施进行投资,只能由政府通过全部财政支持或通过部分财政投入并引导农户、涉农企业等其他渠道共同投入资金来解决,这就决定了政府必须在农业基础设施的提供上发挥重要的作用。就中央政府投入这一主体而言,目前最关键的就是进行投资结构优化,将有限的资金用在刀刃上,并不断提高投资效率,通过大力改善农业投资环境,吸引微观经济主体对农业的不断投入。结合当前财政投入方式存在的方式单一、财政包袱重的缺陷,政府应当在现有投入方式基础上,加强财政担保、财政参股、财政贴息、税收优惠、财政支持农业保险等资金带动效应大的投入方式的应用,既能缓解财政压力,又能最大限度地吸引私人部门的资金投入农业基础设施领域。
(四)发挥微观主体的辅助作用
在发挥政府投资主体作用的同时,还要吸引包括银行信贷、工商业资本及农民个人积累等资金在内的社会资金投资于农业。从公共产品供给角度来看,为此,除了依赖政府之外,还要想办法发挥其他微观主体的辅助投资作用。为此,必须加强公、私部门之间的互动,针对不同的私人部门投资主体,选用最适宜的财政引导方式或方式组合,完善相关法律制度和机制,以多元多层次多样化协调发展模式实现农业基础设施建设投资。应充分发挥财政资金的导向作用,选用财政补助、财政贴息、税费减免、以奖代补、以奖、以工代服等方式,也可采用“政府出资、市场运作”的财政资金运作模式,吸引更多民间资金投向农业基础设施建设。
(五)加大财政转移支付力度,增强基层财政的农业基础设施供给能力
农业税取消后,相当一部分县乡失去了主体税种,一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转,尽管中央财政为贯彻全面取消农业税改革每年都加大转移支付力度,2004、2005、2006年中央财政用于农村税费改革的转移支付补助资金分别为510亿、662亿和782亿元,但根据税费改革的相关精神和农业税有关政策,中央的转移支付主要是用来乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上,乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入,而这个差额部分,中央转移支付不能覆盖到,由此便导致取消农业税后县乡的总体财力低于取消农业税之前的水平,这必将造成农村公共产品供给不足和基础设施建设削弱。
正因如此,有必要改革过度集权的财政体制,增强县级财政的农业基础设施供给能力,建立以县级财政为核心的支农资金管理体制。现行财政体制框架下,由于财力层层上移,目前政府财政投入的农业基础设施建设与管理资金中,中央和省级财政发挥了关键性作用,乡级财政已经名存实亡,县级财政仅能勉强维持运转,县乡财政基本上丧失了农业基础设施的主动供给能力。而县乡政府恰恰处于农业基础设施供给的第一线,最清楚本辖区农民的真实需求,相对中央和省级政府具有更好的信息优势,理应加强其主动供给能力。因此,在目前的财政体制框架下,中央和省级政府要遵循公平优先、兼顾效率的原则加大对县乡基层政府的财政转移支付力度,使基层政府的财权与事权相适应,确保基层政府有足够财力为农民提供基础设施,而不致因此陷入负债困境。同时,县乡政府要精简人员,大力发展县域经济,增加县级财政的自主收入能力。
总而言之,农业基础设施在农业发展中发挥重要作用,一个发达又高效的农业基础设施体系,是保证农业生产持续、高效、稳定增长和农业劳动生产率不断提高的基本条件,是建立统一和完善的市场经济体制、实现农业现代化和可持续发展的必备基础。尽管目前农业基础设施建设得到了前所未有的重视,但是问题众多、挑战严峻;强化农村公共产品有效供给、提高农业基础设施建设实效性,任务艰巨,不容乐观,积极探讨解决途径意义重大。
参考文献:
[1]谭崇台.发展经济学[m].太原:山西经济出版社,2001.
[2]中华税网.cn2008-08-04.
[3]温思美,张乐柱,许能锐.农村基础设施建设中的财政资金管理研究[j].华南农业大学学报,2009(1):1-9.
[4]林万龙.乡村社区公共产品制度外筹资:历史、现状及改革[j].中国农村经济,2002(7):10.