创新对社会的重要性篇1
论文摘要：在新的历史时期建设创新型社会，哲学社会科学肩负着重大的历史使命。必须高度重视哲学社会科学的四大作用：动力作用、导向作用、价值判断和协调作用。在创新型社会的建设中，可以通过下述五大途径发挥哲学社会科学在建设创新型社会中的作用：以观念创新引导制度创新；以社科理论创新促进社会进步；以制度创新促进科技创新；以科技创新促进社会进步；以文化创新营造创新环境。
作为一种文化形态，哲学社会科学是以人类社会及其发展规律为研究对象的科学，它具有独特的性质和功能，既属于精神文明范畴，又对物质文明和创新型社会的建设发挥着重要的作用。党的十四届六中全会指出：发展哲学社会科学等文化事业，满足人民群众日益增长的精神文化需求，对于提高民族素质，从而实现创新型社会具有重要作用。
一哲学社会科学在创新型社会建设中的作用
哲学社会科学的发展水平，体现着一个社会和民族的思维能力、精神状况和文明素质。建设创新型社会，不仅需要自然科学的繁荣发展，而且需要以马克思主义为指导的哲学社会科学的指导。哲学社会科学不仅为建设创新型社会提供价值引领、理论支撑和精神动力，而且能够使观念创新的主体树立正确的世界观，坚持制度创新的正确导向，能够为科技创新培育必不可少的科学精神和崇高道德。具体作用表现在以下几个方面：
1动力作用
哲学社会科学，主要是帮助人们解决世界观、人生观、价值观，解决理论认识和科学思维，解决对社会发展、社会管理规律的认识和运用的科学。哲学社会科学可以为创新型社会的建设提供动力，主要体现在两个方面：一方面是它的建设作用，即建设适应社会主义发展要求的创新性社会，把最好的精神食粮奉献给人民，教育和引导人们树立正确的观念，树立正确的世界观、人生观、价值观，激励人们为实现创新型社会而努力奋斗。这是推动建设创新型社会的强大精神动力和思想保证。另一方面，在建设创新型社会的过程中，哲学社会科学还担负着抵制和清除封建主义和资本主义思想文化的侵蚀的任务，在意识形态领域开展积极的思想斗争，以巩固和发展建设创新型社会的意识形态阵地。
2导向作用
哲学社会科学的研究成果对于引导创新型社会发展变革的方向，发挥着重要的作用。同志曾经指出：“哲学社会科学研究方向正确与否，哲学社会科学发展状况如何，对人们的思想意识和社会的道德风尚，对经济建设，对社会的稳定和发展，以及对建设创新型都会产生巨大而深远的影响，甚至关系到中华民族的兴衰和社会主义的命运”。当前，我国正处在一个承前启后、继往开来的重要历史时期。同这一重要历史时期的发展要求相适应，哲学社会科学引导着社会创新发展的方向。导向问题是全局性、根本性问题，决定了一个社会未来发展的总体谋划方向。哲学社会科学在建设创新型社会中的引导作用主要体现在：（1）哲学社会科学决定和影响着建设创新型社会的决策方向，是建设创新型社会的导航器。哲学社会科学是认识世界，改造世界的重要工具，是推动历史发展和社会进步的重要动力。纵观中外历史，从欧洲文艺复兴到中国革命、改革和建设，每次社会进步无不是从哲学社会科学领域打开思想的樊篱。在全球化日益发展的今天，要建设创新型社会不能没有哲学社会科学的熏陶和滋养；一个国家要在综合国力竞争中立于不败之地，离不开哲学社会科学在内的软实力的凝聚和支撑。进入新的历史发展阶段，建设创新型社会，尤其需要哲学社会科学工作者的理论研究、理论创新、理论支持。（2）哲学社会科学引导着建设创新型社会各项活动的运作。创新型社会的建设，是一项极其繁重而艰巨的任务，是一项极其广泛而深刻的社会变革，各个阶段的建设都需要哲学社会科学世界观、方法论的引导和支持。
3价值判断
在建设创新型社会的进程中，哲学社会科学为整个社会提供价值判断的作用。哲学社会科学成为社会进行价值判断的依据和准绳，从而决定和影响着人们的意识形态，进而决定和影响着人们的行为。创新型社会是以对客观事物的本质及其发展规律的科学认识为基础的，是以人们对创新的价值认同为前提的。哲学社会科学的各门学科在长期的探索中，积累了丰富的思想材料，在社会实践的一定历史阶段上，获得了对客观事物及其发展规律的真理性认识，并且在相当大的程度上决定了人们的价值观念。并促进各界价值判断标准的进步。
4协调作用
社会创新的过程，必然包含着体制的创新。一种制度创新不可能完全脱离旧有体制凭空而生。它必然是在原有体制的基础上，否定、去除一些不合理的方面，嫁接或者创新符合社会进步的方向的一些因素。最终实现的创新，就是新的体制取代旧体制的过程。在这一过程，不可能一帆风顺。旧体制与新体制之间，正式体制与非正式体制之间的摩擦与矛盾，会影响到社会创新的进程，如果处理不当，甚至造成改革的失败。所以，迫切需要哲学社会科学从中起到、协调、沟通、安抚的作用，从而避免或者解决体制创新中产生磨擦与矛盾，顺利实现社会的转型与创新。
二在创新型社会的建设中，发挥和实现哲学社会科学作用的途径
1以观念创新引导制度创新
观念创新即观念的创造与更新，就是要改变人们对某种事物的固有的、不合时宜的或错误的、不利于实践的既定看法和思维模式，换一个新的观察角度，得出新的结论或形成新的观点，并据此去行动的过程。本质上观念创新就是一场意识形态的变革，其过程是人们冲破各种旧的意识形式的桎梏并根据新的存在得出新的认识、树立新的观念，以适应现实并力图改造现实而进入新境界的思想历程。创新型社会强调的就是人人具有创造意识、创造精神和创造能力。人人敢于创新、善于创新、勤于创新、社会尊重创新、鼓励创新，和原来保守的社会形态相比较具有明显的差别。在观念创新的进程中，哲学社会科学具有重要的动力和导向作用。制度创新是一个动态的过程，是指对制度构成因素进行变革，包括规则的变动和组织机构的变动，目的是通过对规则和组织机构做出调整，以回应社会发展的需要。需求是创新的动力，只有意识到创新的必要，形成创新性观念，才会引发制度创新。社会规律告诉我们：惟思路常新才有出路。观念的更新是永无止境、与时俱进的，在社会发展如此迅速，竞争如此激烈的世界中，没有创新，不进则退。观念创新是制度创新的先导，是创新的指向标和动力之源。
2以社科理论创新促进社会进步
基于社会实践而产生的理论创新往往是社会发展和变革的先导。人类社会的每一次重大进步，都伴随着社科理论的创新，哲学社会科学的每一次重大突破和变革，都促进了人类社会的进步与发展。社科理论的创新与社会的进步是相辅相成的。“哲学社会科学是人们认识世界和改造世界的重要工具，是推动社会进步的重要力量”。哲学和社会科学在促进自然科学与技术向生产力的转化过程中，不仅仅是从精神层面上引领和促进了社会的进步，而且为社会进步创造了坚实的生产力基础、物质基础。社会科学研究的领域与对象就是人类社会自身，其前瞻性、导向性、应用性在直接促进人类自身的不断进步的同时，借助于精神资源向生产力的转化机制，促进整个社会的进步。
3以制度创新促进科技创新
制度创新可分为制度结构的创新和制度安排的创新，制度结构的创新是指一个社会基本的资源配置方式的变革，制度安排的创新是指某一具体的交易方式的变革。制度结构的创新是带有全局性的创新，是制度安排的创新的总和，能从根本上决定制度安排创新的方向和进程；制度安排创新的不断积累也能引起制度结构的创新。当一个社会基本制度比较成熟，能增进社会福利时，其创新基本是制度安排的创新；当一个社会处于变革之中，基本制度不稳定时，就会发生制度结构的创新。制度创新与科技创新具有密切的关系，无论科技本身的创新，还是科技成果转化为现实的生产力，都要以制度创新为前提和条件，这里的制度创新主要包括体制创新和机制创新。科学和技术是一种公共产品，它具有高度的扩散效应和外部效应，属“易逝产权”，在技术和知识市场不完全的条件下，如果没有好的制度安排，通过法律去保护科技成果的知识产权，使知识产权无代价地扩散，那么科学和技术的生产就失去激励。因此，就要求政府通过制度创新，用专利等形式保护知识产权，有利于科技本身的迅猛发展和不断创新，我国加入wto后，这方面对制度创新的需求更加紧迫。同样，科技成果转化为现实生产力，更离不开制度创新。对经济增长起决定作用的是制度因素而非技术因素，有效率的经济组织是经济增长的关键，它的产生需要在制度上作出安排和确立产权，以便对人们的经济活动造成一种激励效应，正是在制度创新的基础上，科技革命才能够导致产业革命。
4以科技创新促进社会进步
社会的进步最终必须通过物质基础的全面进步体现出来，而科技创新则构成创建社会物质基础的前提。社会物质生活的全面进步靠的是科技工作者和科研组织，靠的是科技创新的可持续发生。我们必须通过科技创新的可持续发生来促进社会持续稳定地发展，这就需要我们以哲学和社会科学的研究成果为依托，建立一套能够促使科技创新可持续发生的动力机制，通过科技创新构建社会的物质基础，并以物质文明的建设来促进精神文明的全面进步，从而形成社会的全面进步。
5以文化创新营造创新环境
创新对社会的重要性篇2
社会管理创新是对新形势下政府与社会关系的新探索，社会管理需要创新，社会管理如何创新是我们正在探寻的问题。经济发展与社会和谐稳定始终是相互促进、相辅相成的。法律保障则为政府治理提供了形式上的合法性。社会管理创新首先应该在法治的框架下进行，只有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益，这是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要环节。
一、社会管理创新的提出
转型时期的中国面临诸多社会问题，教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等热点领域不断积聚能量，和恶性极端事件增多，消极腐败现象和严重犯罪活动影响严重，还有一系列天灾人祸给公众内心带来的颠簸、震动。面临这一系列关系民生的棘手社会问题，社会管理体制需创新。2004年，党的十六届四中全会明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。社会管理创新成为构建社会主义和谐社会的核心内容。2007年，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调要加强和创新社会管理，这是中央从发展中国特色社会主义伟大事业全局出发、科学分析我国经济社会发展面临的新形势新任务作出的战略决策。社会管理创新，是在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。①
二、社会管理创新的法治基础
社会管理创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新不能突破法律底线，必须在法治的基础上进行。
（一）社会管理创新不能超越宪法的规范
第一，社会管理创新不能超越宪法的维度。创新不是刻意突破现有宪法和法律的界限，而是更好地维护宪法、执行法律。社会管理创新必须在尊重法律的前提之下进行，不能违反法律的规定。突破宪法与法律的创新的社会代价是巨大的，不仅冲击社会成员的规则意识，而且容易使创新的成果缺乏保障。社会管理创新必须夯实基础，不能置法律于不顾，严格遵守法律的中立性、程序性等要求，不能以“创新”的名义逾越法律去从事社会管理工作，否则措施不合法，效果也是舍本逐末。第二，处理问题要有法律意识，尊重与保障公民基本权利。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；“国家尊重和保障人权”。这些都是保障中国公民享受人权和基本自由的重要原则。宪法在第二章“公民基本权利和义务”中，对公民的各项基本权利作了详尽的规定，包括政治权利和自由，人身权利和自由，自由，经济、文化和社会权利。在社会管理创新中，我们应当充分尊重和保障公民基本权利。
（二）社会管理创新要全面践行法律
首先，政府在社会管理创新中首先要带头依法行政。随着改革开放的不断深入，中国早已从一个“整体性社会”转变为一个“多样化社会”，它包括经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化等。多样化的利益和资源需要协调和整合，原子化的个人也需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中，以获得归属感和安全感，同时多样化的思想观念需要在求同存异和包容中通过协商对话和平等交流，形成社会共识和扩大社会认同。另一方面，经济建设中也涌现了大量新的社会问题和社会事务，需要有新的解决办法。②面对这样一种形势，当前的社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等还存在很多不适应的地方。从管理理念看，一些地方领导干部只重视经济增长，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，对常规化和科学化的社会管理研究不多，还存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。从管理法规看，有关社会管理的法制建设还显得滞后，有些领域还存在着一些法律空白，如对社会组织的管理，至今还没有一部专门法律；对于如何规范大量的行为、如何引导和利用社会舆论、如何引导和利用新兴媒体、如何有效管理城市、如何有效保障公民权益，以及如何处理等，都缺乏相应的层次较高、法律效力较大的规定。中国社科院2011年的《亚太蓝皮书》指出，中国经济规模首次超过日本，成为区域内第一大经济体和全球第二大经济体。如果说前30年的改革发展因为我们专注于经济建设，努力做大蛋糕，而相对忽视了蛋糕的分配和公平正义的追求，以致现在积累了大量的社会矛盾和问题有待解决。在当代腾飞中国强大的经济实力下，过去曾经被经济发展所遮蔽和冲淡的一系列问题和矛盾，现在也有了解决的可能。因此，从现在开始，我们应该用5年乃至更长时间，加强和创新社会管理，构建起一个和谐、健康发展的社会。形势不等人，但要开出社会管理的新局面，前提是政府必须依法行政。③其次，司法应为社会管理创新的有效运行提供法治保障司法是社会管理的重要组成部分，在社会管理创新中具有特殊功能、担负重要使命。司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正的制度化途径，同时在社会管理中又是最具国家强制力的方式。司法机关行使司法权，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，监督有关国家机关依法办事，本身就是维护社会秩序、实现社会公正的过程，也是直接参与社会管理的过程。同时，司法活动将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的公平正义精神贯彻到每个具体案件的处理中，通过准确公正地适用法律，规范和引导民众依法理性表达诉求，通过理性、平和、文明、规范的司法活动，对民众行为施加影响，促使其接受社会主义法治观念和意识，推动在全社会树立法治信仰，进而提高社会管理品质、降低社会管理成本。因此，司法是通过法治途径实现社会管理的重要渠道，是维护社会秩序、实现有效管理的重要手段。司法的中立性、统一性、专业性、公开性以及司法机关依法独立行使职权等禀赋，使其在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等方面具有其他社会管理方式不可替代的功能和优势。
三、社会管理创新的法律保障机制建设
法律是社会关系的调整器，是规范人们活动的准则。法律是加强社会建设、创新社会管理的必要依据和重要手段。法律也是在社会管理中依法决策、依法维护人民群众的合法权益、依法组织人民群众全面参与的可靠保障。社会管理创新，说到底它是对人的管理和服务，其难点在于明确职能、保障权益、完善机制和夯实基础。社会管理创新的核心是保障公民基本权利。社会管理创新的法律保障机制建设应当从如下几个方面推进：第一，推进立法，完善公民权利保障的法律体系。加强和创新社会管理是一项长期的任务，完善公民权利保障的法律体系也是一项长期的任务。对公民基本权利保障的立法在近些年取得了很大进步，但一些重要法律还需要推进，如住房制度改革、遗产继承限制等都需要法律加以支撑；财税法律还不能满足初次分配要求；环境健康保护法律在实践中暴露出诸多缺陷和漏洞。这些都亟须从立法理念、立法制度到整个法律运行机制上进行调整。今后一个时期，我们应对经济、土地、收入分配、住房保障、教育就业、医疗卫生、生态环境、食品药品安全、社会保险、救济等民生领域已有的法律进行修改和完善，辅之以切实可行的实施细则。特别要关注收入分配、住房、教育、医疗制度改革中出现的新问题，以及农村土地征占、城市房屋拆迁、劳动合同签订、农民工权益保护等问题。要及时制定对推动科学发展、促进社会管理具有重要意义的法律，以使法律充分反映人民意愿、代表人民利益，充分发挥法律对于加强社会管理的基础保障作用。第二，加强依法行政，遵守法律程序保障公民权利。一般而言，社会管理行为是具有公权力性质的行为，按照现代法治的基本原理，公权力行为都应遵循一定的程序，这样才能避免公权力的滥用，才能保护社会利益主体的合法权利。④由于特定的法治传统等原因，我们的社会管理行为一度较少关注程序，甚至为了求得问题的快速解决而忽略了程序的价值，最终影响了公民权利的保护。在社会管理创新的过程中，必须高度重视社会管理的程序正当问题，所有的社会管理活动都必须遵守法定的程序，做到不但实体上合法，程序上也合法，确保公民权利得到有效保护，促进社会的和谐与稳定。第三，坚持公正司法，切实维护权利保障公民基本权利。坚持公开公正、高效权威的司法，是实现社会公平正义的有效保障。为推动社会管理事业顺利进行，必须从国情出发，进一步优化司法职权配置。对社会建设和管理中出现的涉及民生的矛盾和问题，司法机关不仅要公正判决而且要有效执行。同时，要完善社会矛盾的调解机制，加强人民、行政和司法调解联动来解决社会冲突。特别要不断完善法律援助制度，为困难群众提供法律服务，切实推动社会问题的法律解决。检察机关要加大监督力度，促进司法机关工作人员严格执法、公正司法，以维护社会的公平正义。
创新对社会的重要性篇3
（河北省人民政府法制研究中心，河北石家庄050051）
摘要：创新社会管理是一项庞大而又复杂的系统工程，它需要从学理上重新认识创新社会管理主体、客体和方式，确立创新社会管理的基本价值导向，明确社会管理的立法范围，协调各部门法之间的关系，把握地方创新社会管理的重点和难点，并将成熟经验上升到立法层面，服务于地方经济社会发展，实现促进社会公平和保持社会稳定的社会管理目标。
关键词：社会管理；政府治理；制度创新；地方立法；完善
中图分类号：DF01
文献标识码：A
文章编号：1002-3933(2015)01-0191-10
收稿日期：2014-09-19该文已由“中国知网”(www．cnki．net)2014年11月24日数字出版，全球发行
基金项目：2013年度河北省软科学项目《我省创新社会管理政策法规研究》(134576228D)阶段性成果
项目负责人：王桂海（1965-），男，河北任县人，河北省人民政府法制办公室党组书记，研究方向：行政法基础理论；
课题组成员：任智勇（1956-），男，河北隆尧人，河北省人民政府法制办公室副主任，研究方向：政府法制；高建莉（1958-）．女，河北涿鹿人，河北省人民政府法制研究中心主任、高级会计师，研究方向：行政法；赵志卿（1958-），男，河北辛集人，河北省人民政府法制研究中心副主任、工程师，研究方向：法学理论；许会东（1978-），男，河北玉田人，河北省人民政府法制研究中心人员，研究方向：诉讼法；陈微（1980-），女，河北肃宁人，河北省人民政府法制研究中心人员，研究方向：民商法；欧钰娟（1980-），女，河北石家庄人，河北省人民政府法制研究中心高级经济师，研究方向：经济法。
加强和创新社会管理，是我国社会建设领域的一项基础工作，党和国家始终高度重视，不断完善社会管理体系和政策法规，为形成具有中国特色社会管理体制进行不懈的探索和实践。社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。党的十七大提出健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十八大强调加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会再次重申，要改进社会治理方式，创新社会管理，提高社会治理水平。法治是社会管理创新的重要支撑和保障，社会管理已经融入了诸多“法治”的要素，但是，由于社会管理的复杂性，一些重要的理论性问题还未达成一致意见，实践中基层创新经验层出不穷，却缺乏法治的引导和规范，本文在调研的基础上，在理论上进行一些探讨，并提出完善地方立法的对策。
一、创新社会管理的界定
加强和创新社会管理作为党中央的重大战略部署，既体现出该项工作的重要性，又表明开展这项工作的难度和风险，需要采取不断创新的方式来推进。
（一）社会管理为什么需要创新
创新社会管理，首先要解决能不能创新的认识问题，这一点，理论界存在不同的看法。“社会管理是不能够创新的，社会管理要回归社会。社会管理社会化的模式是‘社会本位’，管理主体是人，是市民和村民，而不是政府，如果公权力成为社会管理的主体，这个社会绝对管理不好。”我们认为，这种观点是对社会管理能够创新的超越，本质是站在社会具有高度自我管理能力的“社会自治”立场，从当前看还仅是一种理想。由传统的社会统治、社会管理、社会治理走向社会自治需要一个过程，这个过程需要相当长的时间来完成。“从现实的发展来看，独联体国家曾因过分依赖非政府组织而导致超过国家的社会控制能力，出现了部分失控，成为各国社会发展过程中的不稳定因素。”党十八大确立的社会管理体制，再次表明，当前阶段创新社会管理并不是完全推向社会化，政府撒手不管，而是政府之手与社会之手共同发挥作用。
社会管理需要而且能够创新，这是由当前社会形势和任务决定的。经济发展方式的改变触及社会管理关系的调整变化，这是一个不以人们的主观意志和愿望为转移的客观规律。片面经济发展暴露出的问题多表现为社会问题，产生的社会负担越来越重——环境污染、社会不平等、弱势群体的社会保障等问题逐渐增多，食品、交通、安全等领域管理失范放大了人们对社会安全的缺乏感，加剧了社会矛盾。同时，社会管理工作滞后也在很大程度上制约了经济发展的后劲，过去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已经难以适应迅速变化的社会实践，单纯由社会组织和公众解决不了此消彼长的社会问题，因而，社会管理需要创新。
社会管理需要而且能够创新，这是由法治发展的规律性特点所支配的。法律是社会关系的调节器。随着传统的单向性、封闭性国家管理模式向多向性、开放性、参与性公共治理模式的转变，与国家管理模式相匹配的国家——控制法范式下，“法即硬法”以及单调的“硬法之治”法治模式愈发暴露其缺陷，法律法规和政府规章难以应对快速变化发展的社会现实，大量软性规范在社会管理中被采用。适合于多元主体、多种机制的社会模式，现代社会管理法治观念应坚持硬法与软法相结合的混合型法治观，“它能够最大限度地整合国家强制与社会自治两种机制，能够发挥硬法与软法两种制度安排的潜力，能够调动公与私两个方面的积极性和能动性，能够全面回应多主体、多样化的利益诉求，能够全方位实现公共性强弱不等的多样化法治化目标。”只有把法治下的社会自治与社会自治基础上的法治紧密结合起来，才能实现国家管理与社会自治的良性互动，才能够实现创新。
（二）社会管理需要什么样的创新
如果说社会管理的出发点是“管理”，包含“谁来管理”、“管理什么”和“怎么管理”三个基本要素，那么，创新社会管理的落脚点就应站在“创新”上，其三要素是“谁来创新”、“创新什么”、“怎么创新”。每个要素都包含着各自的创新因子。
第一，创新社会管理的主体。关于社会管理主体的构成，主要有八种观点：“一是政府和社会组织；二是以政府为代表的国家机关与社会组织；三是共产党、民主党派、政府和社会组织；四是各政党组织、政府组织、经济组织、社会组织；五是政府组织、经济组织和社会组织；六是政府组织、经济组织、社会组织和公众；七是政府组织、社会组织和公众；八是党政组织、经济组织、社会组织和公众。”我们认为最后一种观点是切合当前实际的，体现出包容性和系统性的思维方式。
由谁来创新？各主体之间的作用效果如何？对于这些问题理论界存在一些不同看法。比如，有学者认为，“我国的社会管理创新必须超越‘政府主导’的传统理念，政府本身不是社会管理的主体。社会管理创新和法治保障的根本问题，不是社会管理中政府如何为社会服务，或者政府如何包容或公众如何参与协作的问题，而是社会管理的主体定位问题。”我们认为这种观点具有一定的道理，但也存在片面性，问题的关键在于如何正确认识“主导”与“主体”的关系。政府是创新社会管理的主体之一，发挥主导作用，但不能替代社会组织作为主体的作用。政府主导体现在搭建平台和牵线搭桥方面提供法规政策的支持与保障。从法治思维和法治方式上讲，创新社会管理是在宽松法律环境下的自主创新，激发各类主体积极性，是主动的而不是被动的创新。在政府法制层面上，主要是政府提供立法、执法、救济等方面的法治保障，通过规定社会管理的总规则，来引导创新的方向、规范创新的渠道和保证创新效率。政府更多的是营造良好的法治社会环境，争当裁判员而不是运动员，间接而非直接参与创新活动。
第二，创新社会管理的客体。创新社会管理涉及社会生活各个领域、社会结构的组成部分以及社会制度的各个方面，在这些内容中，离不开政府权力和公民社会权利的协调关系。“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。从权利主体的地位分析：社会权是被动的要求权；从权利客体的角度分析：社会权主要是促成和提供的权利；从国家义务性质分析：社会权是主要由国家积极义务保障实现的权利。”权力与权利的和谐是和谐社会的基石，也是社会管理的基本维度，两者的联系在于权利是权力的本源，权利与权力相互依存。两者的区别是：权利实行“授予原则”，权力实行“禁止原则”，对于公民，法无禁止皆可为；对于政府，法无授权不可为。这条法则不仅适用于当前政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，也适用于政府与社会的关系，充分发挥社会组织和公民个人的协同、参与作用和有效的政府治理，把政府该做的事做好，把社会能做的事放权给社会，这是新时期创新社会管理的重点和难点。
第三，创新社会管理的方式。创新社会管理的方式有多种，但基本方式是管理和服务。两者既相互区别又互相联系。管理通常情况下体现为层级关系，服务多体现为平行关系，把管理和服务结合起来，寓服务于管理是一种观念创新。在同一场合，管理与服务往往出现分歧甚至背道而驰。例如，在社会公共安全管理、生态环境管理、公共卫生管理等领域，政府必须实施有效的管理，对于非法运输危险化学品、制售有毒有害食品、醉驾等行为不仅是管理，而且是更为严格的管制，这些领域都不宜称为“服务”。在不同场合，管理与服务也体现出相同的层次效应。比如，对于教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，以及非基本公共服务领域，都可以更多更好地发挥社会力量的作用，通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担，这种情况下更多的体现为服务。在其他一些能够通过指导、代办、劝说、教育等手段解决的行政管理领域中，也多存在侧重服务的内容。比如，社会管理行政审批领域中，社会能够独立解决的，就应取消或者下放行政审批，确实需要审批的应采用公布流程、压缩时限、容缺受理、限时办结等方式，营造优质高效的办事环境，极大的方便当事人，从这个角度说，管理就是服务。又如，对于轻微行政违法行为，适宜采取批评教育方式；对于重大违法行为，要从根本上纠正，防止再犯，不能一罚了之，以罚代管，从这个角度看，管理也可以看做是服务。要避免将那些要求规则很严、关系公众生命财产权的管理行为都说成是“服务”，这会降低管理要求，弱化管理手段，最终受损的是公众利益和政府公信力。
总之，创新社会管理是一个开放的、渐进的过程，本身是对社会变迁的一种回应，不仅是思维观念、主体和客体的创新，在更深层面上表现为制度机制的创新。
二、创新社会管理的基本价值导向
价值理念是创新社会管理的内在基础，任何社会的政策、法律、规章、制度都遵循与之相适应的价值理念，一个社会只有在价值观一致时，社会秩序才能稳定。
（一）创新社会管理要以协同治理为导向
协同治理理论作为一门交叉的新兴理论，是协同学和治理理论的有机结合，其具有治理主体多元化、治理依据和治理方式多样化等特征，在社会管理众多理论思潮中，协同论对创新社会管理具有价值导向作用。其一，治理主体多元，主张不仅包括国家，还包括其他权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。其二，治理依据不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则甚至不同主体之间的协议等。其三，治理方式在进行综合性成本——收益分析的基础上，能使用柔性方式的就不用强制方式，能用协商解决的方式就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。其四，治理理论上主张社会共治，充分发挥法律法规的规范作用、市民公约、乡规民约的自治作用，实现社会共治。
（二）创新社会管理要以维护秩序为导向
社会管理追求一种良性秩序。创新社会管理旨在通过制度建设，引导形成良性的社会行为，将不稳定因素转化为相对稳定的、可控制的因素。创新社会管理要保证取得社会各利益主体的最大公约数，努力追求社会共同目标的达成，抛弃这一本质，为“创新”而“创新”，脱离了社会管理，只是一种伪创新，不会产生任何正面意义。良序是为实现公民自由、财产、安全权利，没有秩序就没有权利和自由的实现，如果社会缺乏权利和自由，即使有秩序存在亦毫无意义。我们反对为了“稳定”的秩序而不惜一切代价与社会成本的付出，甚至牺牲公民个人的权利的观念和做法。
（三）创新社会管理要以比例原则为导向
比例原则是行政法上一项重要的基本原则，是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行，体现了对公民自由和权利的高度重视，包括适当性原则、必要性原则和相称性原则（狭义比例原则）三个子原则。比例原则要求在创社会管理过程中应当注意手段与管理目的之间的适当性、必要性和相称性，不能欲治反乱，不能为了某一管理目标而付出极端高昂之成本，不能给人民加诸过重之负担。从比例原则出发，可以发现社会管理的一些基本规律，并指导社会管理创新实践。按照适当性原则要求，政府在进行创新社会管理时，要综合考虑各方面的因素进行系统规划和协调，并对相关各方的利益保持清醒认识，防止“头痛医头，脚痛医脚”。按照必要性原则要求，政府在创新社会管理的过程中，首先是必要的、急需的，如果能够由市场和民间组织来进行管理，政府就不应当大包大揽；如果能够使用综合性的柔性管理，就应当选择灵活性的指导、教育等行政措施，避免僵化的管理方法。按照狭义性比例原则，就是管理中不能用“大炮打蚊子”，创新管理的方式要与既定目标合拍，合理界定社会公共利益和公民个人权益，不能违背公民意愿，给公民加重负担，为公共利益影响部分公民权益时，应给予公正补偿。
三、创新社会管理在制度建设上的主要表现
当前地方社会管理中，有些行之有效的创新政策已经上升到法制层面，有些创新政策为法律法规的制定和完善提供现实依据，有些创新实践尽管未能上升到制度层面，但也为今后社会体制深化改革提供参照，这些制度建设主要表现在以下几个方面：
（一）充分发挥基层党组织领导带头作用，扩大基层民主，用法治方式推进农村创新社会管理
改革开放30多年来，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，广大农民既成为经济上的“自由人”，也成为社会管理意义上的“自由人”，但是，由于原有的社会管理方式，包括乡政村治模式还没有完全适应这一变化，在一定程度上既“解放”了农民也“解散”了农民，给农村社会管理带来了很多问题和困难，表现为农村社会治安与信访稳定问题、农村共同富裕问题、村民自治“半截子民主”问题、基层党组织作用弱化问题等等。2010年5月，河北省肃宁县委、县政府从体制、机制创新人手，全面推行“四个覆盖”，即以基层党组织为核心，以村代会为平台，以农村经合组织和维稳组织为框架，以服务群众和协调整合农村各方利益为职能，推进基层党组织、民主组织、经济合作组织和维稳组织全覆盖，初步探索形成了一条新形势下创新农村社会管理的新路子，解决了农民最关心的“求富、求稳、求乐”等基本利益诉求。围绕基层党组织覆盖、村民自治中的权力制衡、经济合作组织管理、农村社会治安、生态保护等众多实践经验，不断把成熟做法上升到制度层面，有关“四个覆盖”经验的规范性文件多达50余份。其中，农村基层民主管理的做法被《河北省实施（中华人民共和国村民委员会组织法）办法》吸收，农民经济合作组织建设的做法也为《河北省农民合作社条例》提供了鲜活的素材。实践证明，哪里的创新经验实，哪里的政策法治环境优，哪里的群众得到的实惠多，把党的好政策及时转化为法规、规章、规范性文件等制度规范，是保证社会管理创新经验不变形、不走样的关键。
（二）针对社会建设中的重点难点问题，加快完善社会管理领域立法
经过多年发展，我国经济、社会各领域均取得了很大成就，但总体上仍处于经济社会转型时期。这一阶段，经济发展与社会发展一条腿长、一条腿短的状况还未根本改变，经济发展与社会发展还未实现齐头并进的局面，迫切需要加强社会管理领域立法。值得一提的是，2013年4月，河北省政府印发《河北省人民政府立法规划（2013-2017年）》（以下简称《五年立法规划》）。《五年立法规划》共列入立法项目183件，其中保障和改善民生、维护社会和谐稳定方面的52件，占28%；加强和创新社会管理、推动文化发展繁荣方面的39件，占21%。总体上，从立法项目分类比例看，改善发展环境、保障和改善民生方面的立法较多，约占全部立法项目的53%，超过了半数，为今后加强社会管理创新工作提供了制度安排。在设定法律责任时，河北省政府要求，坚持教育引导优先，切实减少设定行政处罚，特别是罚款条款，除涉及危害国家安全、公共安全、生命财产健康安全等行为外，能不设的不设，能减少的减少，充分运用相关管理部门的监督手段，多措并举，督促有关管理相对人纠正违法行为，不能为行政执法人员处理违法行为“一罚了之”、“拿钱走人”提供依据。
（三）注重权力下放和权力转移，创新基层社会管理体制机制
当前，社会管理与深化改革相适应，注重权力下放和权力转移，基层政府管理的事权与财权匹配得以强化，社会组织数量也有了较大的增长。根据社会管理的复杂化和公共服务的扩大化，各国政府不断强化社会基层基础建设。近年来，英国推行“大社会”计划①，政府把社区的规划、建设、管理权力下放到社区，免费为社区提供土地，推动社区形成民主设计、决策、实施、监督一体化的社会网络。
2014年7月，河北省人民政府出台《关于向城区下放经济管理权限的指导意见》，要求除法律法规明确规定由设区市政府行使的权限外，将市级其他经济管理权限下放给城区。对法律法规明确由设区市行使，但由市辖区行使更加有利于城区经济发展的管理权限，可以采取委托等方式，下放给市辖区行使。特别是把直接面向基层和群众，量大面广且不涉及城市统一规划和统一管理，由市辖区政府就近实施更为方便有效的审批事项，包括社会管理方面的审批事项，尽量交由城区政府组织实施，进一步优化社会治理环境。
（四）注重公众参与在创新社会管理中的作用，并体现在专项立法中
参与权是公众的基本权利，也是社会管理中诉求表达的基本渠道和重要机制，没有参与就谈不上监督，公众作为社会管理的主体地位也会由此失去。公众参与已经成为法定的一种程序要件，但专门规定公众参与的立法并不多。例如，2007年10月28日颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，将公众参与作为城乡规划管理中的法定环节进行了明确（第9条、第26条、第48条、第50条），确定了在规划编制阶段（包括规划调整）和规划执行阶段公众参与的法定地位。在立法内容上，公众参与可以分为三个层面：一是立法层面的公众参与，如立法听证和有关方面参与立法。立法听证为《立法法》所确立，但范围方面比较有限。二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，主要表现在环境保护、城市管理和规划、公共卫生政策和管理、公共事业管理和地方政府重大项目决定等方面。三是公共治理层面的公众参与，包括法律监督，基层公共事务中的农村村民自治管理和城市社区治理等。
面对一些地方群众监督参与环境保护的渠道不通畅，信息不明了，权益无保障，公众对环境保护的知情权、参与权、表达权、监督权没有得到有效落实，以及公众表达环保诉求热情高涨的同时伴随的一些不理智、不科学行为等现实问题，河北省人大常委会将制定《河北省公众参与环境保护条例》列为2014年立法计划和工作重点。拟通过立法，明确公众参与环境保护的基本权利，政府与公众参与相关的职责，公众参与的范围、渠道和程序等，这必将为推动京津冀协同发展，实现河北绿色崛起，创新社会治理提供法治保障与支持。
（五）推行社会管理清单，加强基层政府行政管理和基层群众自治有效衔接
权力清单是改进政府治理方式、创新社会治理的源头性和核心问题。党的十八届三中全会明确指出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。推行权力清单制度，有利于推动社会自治，把社会的权力还给社会，在社会领域实现法不禁止即可为。
针对基层政府存在着政府权限与社会职能不清、政府派遣任务过多、基层自治组织自主履职能力不强、主动性、创造性发挥不够等问题，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）明确指出要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。为此，一些地方进行了制度创新。例如，2009年5月，江苏省太仓市政府出台《关于建立基层政府行政管理和基层群众自治互动衔接机制的意见》，组织法制、民政等部门牵头梳理基层政府与社区自治组织权责，经过部门清理、专家审核、村居讨论和社会公示的程序，编制形成《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份清单，基本划清了基层政府和社区自治组织责权边界。这一尝试对于基层社会管理具有较好的借鉴价值。2014年7月，河北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全面建立“三个公开、三个清单”制度进一步优化发展环境的意见》，要求按照行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他行政权力等10个类别，对各级各部门现有行政权力进行全面清理和规范，编制并公开部门行政权力清单，并建立监管清单和负面清单制度，该举措对于加强和创新地方社会管理具有推动作用。
（六）借助信息化手段，推进网格化管理，构建开放透明安全的社会管理平台
网格化管理新模式是社会管理的一种革新，它利用扁平的网络化结构加快信息传递的速度，以公众社会需求为导向，打破部门之间以及公众之间的沟通障碍，以实现部门间信息资源的动态共享和协同调度，构建一个扁平化、分权化、无缝隙、民主式的社会管理模式。近年来，石家庄市全面推行以“三级网格、四级管理、五大体系”为主要内容的社区党建网格化管理新模式，构建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社区服务管理格局，提升了社区服务水平和居民幸福，形成了小事不出网格、大事不出社区的服务管理新格局。不仅如此，该模式在安全生产、环境卫生、生态保护、社会治安等多领域也被广泛采用。2013年6月，石家庄市政府下发《关于推行安全生产网格化管理的意见》，要求各级、各部门和各单位均要根据实际情况编制《网格化安全管理区域图》，用不同颜色标明各安全管理网格，并标明每个网格的位置、区域范围、安全管理责任人、联系领导、重点监管单位基本情况。同年9月，石家庄在市区大气重点污染控制区内实施环保网格化管理，实行四级网格县（市）区，乡镇、街道，社区、村，楼院、单位四级管理、四级责任，将网格节点细化到各居民楼楼长。在环保网格化监管模式建设工作中，各县（市）区迅速行动，均制定了环保网格化监管工作的实施方案，划分辖区环保执法网格，明确各级网格责任人任务和职责，建立环保网格化监管流程，健全执法责任制，基本实现了对所有污染企业特别是重点企业的无缝隙监管。2011年7月起，石家庄百余座综合警务服务站正式运行，主要集中在中心街口、繁华商区、校园周边、复杂区域、出入市口、城郊接合部等命案易发案地区，使公众的出行安全感明显提高。
四、完善创新社会管理制度建设的对策
（一）明确创新社会管理的立法范围，立足于又不局限于社会法
社会法是市场经济条件下进行制度调整和社会管理的主要法律，在缓和社会矛盾、维护社会稳定方面发挥着积极作用，其重要性日益凸显。创新社会管理的立法主要表现为社会法，这是因为，社会权利是社会法的核心范畴，社会正义是社会法的核心价值，这与社会管理的价值和范畴是一致的。创新社会管理制度建设立足于又不局限于社会法，理由有二：一是，关于社会法的定位和内涵，理论界并未达成一致①。二是，社会管理涉及到方方面面的法律法规，单独的社会法难以涵盖社会管理的所有法律依据，比如，创新社会管理中的政府购买社会服务，涉及政府采购法；加强基层社会管理，涉及到村（居）民委员会法等组织法的调整；有关组织为维护公共利益提起的公益诉讼，也被修订后的民事诉讼法和环境保护法所吸收；当社会法益遭到侵害时，刑法就会加以保护。因此，明确社会管理法的部门属性以及与有关部门法的联系，对于厘清立法重点、优化立法项目、完善法律法规体系具有较强的指导作用。
（二）优选立法项目，加强社会管理重点领域立法
近年来，河北省在社会管理的法制建设方面取得了长足进步，但一些重点领域还存在着立法空白，需要进一步加强和完善立法。
1．加强社会建设整体规划方面的基本立法
河北省正处在社会转型期，拥有环渤海和环京津的优势，区位优势十分明显，与经济建设领域立法相比，河北省在社会建设领域的立法显得相对薄弱。有必要充分发挥区位优势．形成一部体现河北特色的社会建设领域的纲领性法规文件，以此为指导有计划地制定一批社会建设方面的具体法规、规章。其一，总结重大事项社会稳定风险评估制度、政府部分管理职能下移和推进义务教育等领域的基本公共服务均等化等；其二，在建立社会建设公众参与机制、最低生活保障标准动态调整机制、政府依法行政工作定期报告制度，城市社区网格化管理、农村“四个覆盖”等方面进行探索和尝试。
2．加强针对特殊人群、弱势群体管理和服务的立法
近年来，河北省对流动人口、农民工权益保障等特殊群体加强了立法保障，但覆盖面还不够宽，有必要进一步建立特殊人群和重点领域的权利保障、社会服务和社会管理体系，完善社区矫正和归正人员、重点青少年教育、帮助和管理的法制。
3．加强行业协会等社会组织管理方面的立法
尽管我国已初步建立起社会组织法律体系，但“目前的社会组织立法主要是程序性立法，例如《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等只是对社会组织登记管理的行政程序作了规定，而社会组织实体上的权利、法律地位、作用等都没有得到明确。”河北省属行业协会约200余家，万人拥有的社会组织数较低。由于种种原因，河北省行业协会应有的功能一直没有得到充分发挥，行业协会的经济属性和社会属性无法得到充分反映。国务院已对社会组织登记管理方面做出改革部署，取消了双重管理体制，便利于社会组织的发展。其他省市如上海市、广东省、江苏省、云南省等颁布了规范行业协会组织和活动的省级地方性法规。应加强这方面的地方立法，明确立法中的“亮点”规定。比如，明确政府社会管理职能转出目录，完善社会组织承接政府职能的步骤、程序、监督管理及绩效评估机制；建立分级负责、依法监管的综合监管体制，完善社会组织信息披露制度、重大事项报告制度、公众投诉制度，健全社会组织评估机制和诚信制度等。
4．加强志愿服务促进的立法
2014年6月，河北省委出台《关于省直机关共产党员广泛参与志愿服务活动的实施意见》，起到很好的先锋模范带头作用。但是，全省其他志愿服务组织形式联系比较松散，志愿服务资源整合难度大，社会化动员程度低等问题依然存在。特别是借助与北京共同申办2022年冬奥会的契机，借鉴北京奥运立法经验的基础上，结合实际，制订一部具有鲜明时代特色、切实可行的地方性法规，为志愿服务事业健康、持续发展提供保障。立法重点是科学构建志愿服务立法的基本原则体系和基本制度体系，包括志愿服务的体制、机制、主体、行为、程序、监督、救济等一系列制度环节，为志愿服务事业发展提供有力的制度支持。
5．将网格化管理的成熟经验上升到立法层面
城市网格化管理是城市社会管理模式的创新，河北省内石家庄等市已经积累了较为成熟的经验，但也存在着网格划定标准不统一，跨部门、跨区县案件的处理难等现实问题，为解决这些问题，需要在完善网格化管理具体流程、明确网格化管理相关部门的职责、推动网格化管理信息资源的共享、监督激励机制等方面，用立法的方式确定下来，更好地发挥网格化管理所具有的及时发现问题、有效分派案件、高效监督处置等功能。
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创新对社会的重要性篇4
关键词：新社会服务体系；社会理性；新社会组织；社会政策创新；社会工作
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）01-0058-07
在社会结构日益碎片化、原子化，社会阶层结构固化以及社会风险凸显的时代背景下，作为一项与现代公民生活密切相关的政策实践，当前我国社会服务生产和供给面临着诸多的困境与挑战。社会需求的凸显以及党和政府在治国理政方面的理念与政策的转型，要求传统的社会服务体制必须做出积极的改变。在新的历史时期，有必要思考社会结构转型和社会价值观念变迁ι缁岣＠制度以及大众福利观念的影响，揭示当前社会服务实践面临的困境，并进一步探讨社会发展对创新社会服务体系的内在需求。同时，社会服务应该坚持怎样的理论视角，才能突破和超越现有的困境与局限？如何进一步建构本土化新社会服务体系，以回应社会服务体系所面临的挑战与限度？本文将围绕上述问题展开深入的探讨。
一、传统社会服务体系面临的多重挑战与实践困境
在新的历史时期，作为社会制度设置和社会发展的产物，我国社会服务体系未能获得有效的福利制度支持。在碎片化凸显、整合性不足的社会福利制度下，在社会发展中出现的新趋势与新风险面前，我国社会服务发展面临着严峻挑战和实践困境。
1.社会服务实践面临的多重挑战
第一，单位制解体带来个体困扰与公共制度之间的连接通道不畅。单位制在我国总体性社会时期发挥着政府公共服务和社会保障的重要职能。党的十一届三中全会以来，随着市场化体制的确立与推广，我国原有的“国家―单位―个人”的社会结构发生根本性变革，单位社会不断走向终结，附着在单位中的个人变成了“个体人”。在这种背景下，个体因这些均使得个体困扰难以有效与国家公共制度形成勾连①，从而导致一系列社会服务需求存在回应上的“真空”。
第二，市场化推进导致功利主义对社会的全面渗透。以经济发展为导向的市场化进程，在鼓励社会大众创造尽可能多的物质财富的同时，也将市场的经济理性、功利主义等思想渗透到个体之中。功利主义、利己主义的价值取向销蚀了原有的社会信任体系，进而使建立在其基础上的社会福利服务传送体系处于断裂之中。
第三，全球化浪潮促使多元主义盛行。全球化已成为一种不可逆转的趋势，成为影响各国福利体系建设的重要因素。在全球化进程中，多元文化要素、信息资源、意识形态观念等不断注入不同国家和地区人们的思想与生活之中，它们对社会服务观念的确立以及福利服务体系的构建产生深刻影响。
第四，信息化扩张衍生新的社会不平等。人类社会已经进入信息化社会。网络信息技术的连接性、聚集性和非正式性等功能，正在从根本上改变人们的生活，同时也再生产着一系列新的不平等，亟须社会服务体系以开放包容的姿态改变这种现象。
此外，我国社会经济结构也发生着重大转型，特别是经济发展正处于新常态阶段，对于因经济增长减缓或停滞而出现的社会服务“真空”，也需要积极构建新的社会政策来加以应对。②
2.当代社会服务体系的实践困境
在新社会趋势与新社会风险背景下，有必要对传统社会服务的实践限度重新进行检视。
第一，社会服务体系的补缺性。长期以来，我国社会服务被纳入社会保障体系之中。在目前“大社会保障、小社会福利”的体制格局下，社会服务更多地被视为与狭义社会福利相关的内容。这种“重保险、轻服务”及明显的“工作福利”导向，使当前的社会服务制度具有明显的补缺性，处于边缘化位置。
第二，社会服务递送的分化性。在市场化改革进程中，社会政策长期缺位。既有的社会政策将公共服务、社会服务责任交给地方政府，加之中央层面缺乏对社会服务的整合与统筹，导致目前社会服务体系在中央与地方之间、区域之间以及不同群体之间严重分化。同时，长期以来社会福利服务主要面向经济发展目标，这也导致了经济建设与社会发展产生分化。
第三，社会服务制度体系的碎片性。由于特定的体制因素，我国社会政策实践长期存在社会保障与社会福利之争，即应该坚持中国特色的“大社会保障”还是应该坚持与国际通则相一致的“大社会福利”？③“社会保障派”强调社会保障在社会稳定和谐中的工具理性作用；“社会福利派”则注重为各类社会群体提供普惠性社会福利制度。这种论争反映在实践中，表现为现有的社会服务体系的碎片化：一方面，部分地区尝试为社区大众建立系统的社区服务体系；另一方面，政府、社会组织之间的资源、权力不对等。其结果是社会服务的成效十分有限。因此，要构建积极的社会政策话语体系，从社会政策视角来思考如何增进人民福祉。
二、新社会服务体系的内涵重构、理论基石
及多重特征社会结构的转型与风险的聚集无疑对反思和创新传统社会服务体系提供了内在动因。同时，社会服务所处的政策环境、实践限度构成了构建新社会服务体系的逻辑起点。基于此，重新厘定社会服务体系的内涵，并寻找适合当代中国语境的恰适性理论视角，是实现社会服务体制和体系创新的根本前提，是实现社会领域社会体制改革与社会治理创新的重要实践。
1.内在价值及实践向度：新社会服务体系内涵重构的两个维度
社会服务（SocialService）是现代工业社会的制度性产物。在经济发展到一定阶段时，社会服务普遍成为国家应对社会需求、化解社会矛盾、解决社会问题、维护社会稳定、确保社会公平正义、推进现代化进程的内在要求。尽管如此，社会服务的内涵在国内外学界尚未达成共识，各种概念之间表现出明显的张力。
有学者尝试从国内外争论中梳理出社会服务的一般性解释维度：一是针对弱势群体需求而采取的干预及公共援助服务；二是社会福利、公共服务或社会工作，进而将社会服务视为一种社会政策。④这一概念体现了社会服务的救、补缺性和服务性特征。另有学者指出，去商品化、利他和福利性是社会服务概念的关键表达。⑤还有学者尝试从政府购买服务的制度实践与机制创新方面阐释新社会服务体系的内涵。⑥上述界定对我们思考当前社会服务内涵及其创新具有重要启示，但是这些内涵界定仍然具有抽象性、模糊性和宽泛性，更多地从社会服务的内容、形式及功能等方面加以阐释，忽视了对社会服务本质的内在规定。
笔者以为，社会服务的核心意蕴还需从社会服务的内在价值取向及实践向度入手进行阐释。从国际经验来看，社会服务的价值取向主要是坚持公平正义和非营利性原则，追求一种社会秩序与社会整合目标；社会服务的实践要素主要包括社会服务理念、主体、客体、内容、性质和手段。随着社会环境和社会价值观念的变迁，社会服务的内涵与外延也不断受到挑战，社会服务内涵、实践与社会理论、社会发展需求之间存在明显的失衡状态。因此，社会服务的内涵亟待得到进一步扩展和深化。基于此，所谓新社会服务，是指在社会理性的价值理念指导下，由受过专业教育或训练的社会工作人才队伍，依托于各类具有非营利性和专业性的新社会组织，以社区为平台，通过对各类资源（政府公共资源和社会资源）的整合，向一般性社会成员传递的专业性、非营利性和个性化的社会服务，以促进其更好地发挥社会功能，实现社会福祉。
在全面深化改革的背景下，探索和构建新型社会服务体系已成为创新社会治理与加强基层建设的重要命题。所谓新社会服务体系，是指由新型社会政策（理念、规则）、新社会组织（行动者）和新社会服务（内容）构成的完整体系。其中，社会政策应该进一步体现社会理性的原则和目标，以形成指导社会组织进行社会福利服务生产和传递的重要依据。新社会组织是构建和实现新社会服务体系的重要抓手和组织化行动者，应从生存理性向社会理性演进，以更好地履行社会使命、发挥社会功能，应逐渐摆脱现有的组织能力弱、依附性有余而自主性不强等弱点，更好地形成一种政社分工与合作治理格局，这是我国社会组织健康发展的根本逻辑。新社会服务是构成新型社会服务体系的内在要求和实质内容，其内涵也应随着社会需求的变化而有新的扩展，因而强调通过重建社会关系来回应碎片化、去组织化、去支持化时代背景下的社会大众需求，是新社会服务的内在特质和应有之义。
2.从工具理性转向社会理性：新社会服务体系的理论基石
“理性”一词本身是一个复杂的哲学概念，为了较好地阐释现代资本主义的起源，马克斯・韦伯提出了“理性化”一词，揭示了新教伦理与资本主义精神之间的因果机制。⑦在社会学领域，学术界也正是基于韦伯有关社会行动的理性化理想类型，对各类社会主体的行为依据和行动策略进行分析。其中，较为关键的理性行动是手段―目的理（也称为工具理）和价值理，前者指的是把外界对象及他人行为作为达到目的的手段，并使之成为社会行动发展的方向；后者指的是为了某种绝对价值或社会信仰（真、善、美）而采取的行动，这种价值观或者信仰成为行动者的义务进而对其产生了“约束力”。我们在此借助韦伯的工具理性、价值理性思想，尝试对我国社会服务政策及其实践进行理论上的分析。
在市场化推进过程中，单位制的解体使得个体逐渐从单位中分离出来，成为一个个散落在社区的个体，这种个体化、原子化现状催生了社会服务从原先的政府母体中脱离出来并通过独立的政策体系和组织渠道来提供。基于此，自20世纪90年代以来，国家逐渐出台了一系列旨在回应市场化以来社会问题的政策体系，这成为促进社会保护的重要机制。⑧结合当代中国和谐社会建设的宏观脉络，这一历史阶段采取的社会保障与社会服务政策及实践，更多的是为经济发展保驾护航而采取的目的合理性行动，也就是韦伯所谓的“工具理性”行动。我们认为，改革开放30多年来，以经济建设为中心的经济政策占据主导地位，导致社会建设严重滞后，保障社会建设的社会政策体系也因此残缺不全。这种工具理性行动带来了明显的弊端：在和谐稳定话语下强调社会服务的管控特征；在物质贫困现象仍然存在的背景下强调消极性物质救助；在户籍制度限制下形成社会福利服务的区隔化等。
基于长期以工具理性为价值导向的社会服务政策及其实践存在的诸多问题，笔者认为，今后的社会服务政策和实践应该以社会理性为理论基石。社会理性在一定程度上吸收了韦伯的价值理性思想，但它不仅强调某种价值观或者信仰对于行动主体的约制作用，还更加强调行为主体在特定价值观基础上能够形成对社会有利的行动实践。它区别于以效率和利益最大化为核心的经济理性以及以权力、权威为核心的政治理性。具体而言，社会理性是指个体或集体的行动需要有特定的社会规则、社会规范和社会机制的指引，以社会利他主义为基本原则，在实现个体自我目的的基础上为了更大的集体利益和社会利益而采取的行动。质言之，社会理性是指“为社会”的理性，在当前和谐社会建设进程中，应该从以经济建设为中心（社会建设长期缺位）的体制设置转向以经济建设为基础、以社会建设为中心的社会发展逻辑，以彰显社会经济发展的社会性而非经济性目的。将社会理性引入新社会服务体系分析之中，是指在一系列新型社会政策价值的指引以及政社分工c协作机制的指导下，政府更好地发挥资源供给、制度保障等方面的主导，社会组织及其工作队伍通过社会合作、关系整合等，在社会服务领域中发挥基础性、决定性作用，以实现社会福祉。
3.内在品性与目标旨归：社会理性视阈下新社会服务体系的多重特征
社会服务体系是一个复杂的系统，它不仅包括一套新型的社会政策体系和多主体相结合的行动系统，同时还包括社会服务体系的最终目标所指，即以建设一种什么样的社会为落脚点。在社会理性的理论指导下，新社会服务体系具有以下特征。
第一，包容性和社会保护性。前者指的是要将原先具有排斥性、补缺性的社会政策转向一种更具包容性精神的新社会政策上来，让所有人能够共享社会经济发展成果。后者指的是在当前全球化风险社会时代，为脆弱性特征明显的个体和群体搭建安全的社会保护网，以从整体上建构一种有效回应社会大众需求的社会保护机制。
第二，专业性、非营利性和人本性。新社会服务区别于政府公共服务和市场化营利服务，它指的是为社会大众提供的非政府性、非营利，这些服务是由专门的社会组织和专业人才队伍提供的，体现其以人为本的核心理念和专业性特质。笔者将这样的社会组织称为“新社会组织”，它既不同于官办非政府组织（GONGO），也不同于社区文化娱乐团体，更不同于以经济理性为导向的各种市场性组织，而是以追求社会理性、注重社会利他、向社会提供非营利性社会服务的独立法人团体。新社会组织的内涵与外延并不等同于政府组织和市场组织以外的所有社会组织，因社会组织的复杂性导致目前所运用的社会组织概念具有笼统性和含混性。非营利性、社会性、人本性等特征决定了新社会组织与社会弱势群体之间的亲和性。
第三，社会性和服务性。这里所谓社会性与服务性是从党和政府的角度来分析的，即在新社会服务政策和实践中，应强调党的社会性和政府的服务性特征。应坚持党委的核心引领作用，引领社会服务朝着有利于社会发展进步的方向前进，党组织的行动逻辑应是回归社会属性的组织建设实践。同时，应坚持政府在资源供给、配置和监管方面的主导作用，这里并非强调政府的“大管家”角色，而是在坚持政社分开与合作原则基础上形成以服务社会大众为核心的服务型政府。因此，党的社会性引领和政府的服务型治理是建构新社会服务体系的重要条件。
第四，社区性和公共性。社会服务最终要落到社区空间中，这就要求社会服务实践坚持“以社区为本位”的逻辑取向，追求以社区需求为核心的服务品质，构建符合不同社区实际和需求的专业化服务体系。这种专业化服务体系彰显社会服务体系的公共性特征，即旨在回应社区需求、促进社区参与、加强社区基层民主建设，进而塑造社区公共精神和公共凝聚力。
三、社会理性视角下新社会服务体系的
本土路径建构社会环境及社会价值观念等要素的变迁，客观上对现行社会服务实践和体制产生着明显的双向形塑：一方面，对原有社会服务体系造成了巨大挑战；另一方面，又不断要求适应社会变迁和发展需求的新社会服务体系的生成。结合当前社会结构转型对我国传统社会服务体系带来的挑战及其由此产生的实践限度，应坚持社会理性的理论指引，从创新社会政策体系、加强新社会组织发展以及重构社会服务本质三个方面，构建适合新时期我国社会结构发展脉络的本土化社会服务体系。
1.促进社会政策范式转换，探索形成社会理性指引下的普惠型社会服务政策
社会发展与社会建设的理念及目标最终都要由具体的社会政策来实现。不断推进社会政策理念和体系创新，是我国社会建设与社会治理创新的根本保障，也是构建新社会服务体系的根本前提。在全面深化改革与和谐社会建设进程中，社会政策创新意义重大，它既是保障市场经济成功运行的基本条件之一，也是促进和谐社会建设的主要治理工具，更是检验政府绩效的关键指标。
正是急剧变迁的社会结构以及随之而来的各种社会风险因素，成为社会政策不断创新和转型的原动力。为有效回应社会转型和社会发展对社会服务的需求，进行社会政策创新，必须坚持以人为本的价值理念，这应成为社会政策创新的根本前提。在“国家―市场”关系范式和科学发展观、创新社会治理等重大战略举措下，国家主导型社会政策时期已初现曙光，这种社会政策强调国家在社会福利方面的基本职责，同时借助市场机制的作用，注重发挥社会、社区、家庭乃至个人等力量，以实现国民社会福利的最大化。⑨这与国际经验具有相似性。⑩从个体化社会视角来看，传统社会政策对社会需求的回应存在失灵现象，一种具有包容性导向的社会政策亟待出台。
在新的历史时期，社会政策应该坚持社会理性的价值取向，使其成为社会政策、社会保障和社会福利的基石。这种社会理性强调形成政府、市场、社会组织、社区、家庭等主体在社会政策实践中的合作治理与公共参与机制，尤其强调国家作为社会福利政策的主导力量。坚持以人为本、发展型导向、包容性和“为社会”等理念，应成为我国社会政策转型与创新的主要原则。在由传统社会向现代社会转型以及新旧社会风险并存的现代中国，只有切实关注社会环境与人们现实生活的变迁，才有可能真正构建符合现实的新社会政策体系。而要迈向新的社会政策时代，必须实现社会政策范式的创新与转移。从剩余救助型社会政策到适度普惠型社会政策，再到社会理性指导下的普惠型社会政策范式转移，这应成为当前及未来社会政策实践的根本逻辑。
2.加强新社会组织发展，构建社会理性原则下的现代社会组织体制和体系
在单位制式微、社会中介组织运行机制尚未完全建立之际，培育和发展新社会组织是推进社会建设和社会治理创新的重要组织化载体。新社会组织作为社会福利服务生产与递送的重要主体，是社会体制改革与社会治理创新的有机组成部分。其强调政社关系从依附向分工协作转变，强调民间性、自治性、公益性、非营利性，注重职业化与专业化、专业服务的普遍化与个性化相结合。新社会组织已成为促进现代社会建设和社会发展的柔性力量，创新现代社会组织发展机制成为新社会服务体系的有机组成部分。
从国际经验来看，新社会组织的健康发展是化解社会矛盾、整合社会资源、维护社会秩序、实现社会和谐的重要机制与必要l件。在我国社会发展实践中，新社会组织是社会保障、社会治理和社会服务的重要组成部分，是社会治理体制改革、政府职能转变与和谐社会建设的重要载体。然而，当前我国社会组织发展仍然面临着一系列的困境和挑战，以市场发展为取向的经济体制改革可以为政府带来巨大收益，其体现的是经济理性，而以社会理性为取向的社会改革和社会建设则需要政府让渡部分权力、空间，并需要加大社会投入。因此，政府在新社会组织以及社会事业发展方面常常缺乏内在的动力。当前我国社会组织总体上呈现出“依附式自主”的发展特征，这种特征将在较长时期内存在。在一定程度上，社会组织的公信力缺失也是不可忽视的问题。由于我国计划经济时期“社会”的缺失，以及改革开放以来“社会”的边缘性地位，整个社会呈现显著的个体化、原子化、碎片化、非组织化特征。那么，发现或找回“社会”，再造社区共同体，客观上要求新型社会服务体系和体制不断生成和创新。
基于此，在推进社会建设进程中，要用好社会这只“手”。要充分发挥社会力量的作用，关键在于创新和完善现有社会组织体系和机制，加强和转变现有社会组织的职能，通过体制内改革和体制外发展“双轮驱动”来构建我国现代社会组织体制。具体而言，要切实发挥新社会组织尤其是专业化的社会服务机构在社会治理和公共服务创新中的重要作用，政府要用改革精神调整社会政策，包括完善新社会组织的相关制度，加强对新社会组织的引导和服务，构建有助于新社会组织参与社会建设、社会治理的公共财政体系及资源分配机制，推进新社会组织的专业化、职业化和制度化进程。其中，加强专业社会工作人才队伍建设，是助推新社会组织体系建设的重要抓手。
总体上，新社会组织具有体制建构、服务建构的双重功能。在体制创新上，新社会组织是对传统社会领域中以政府为全能形象的“政社不分”“以政代社”体制的超越，有助于形成“政社分工与合作”的体制机制。在服务创新上，新社会组织注重以人为本、立足社区实际需求、坚持在证据为本原则指导下开展专业社会服务，是对传统社区服务内涵的扩展与创新。因此，今后应该在社会理性指导下，不断推进“社会再组织化”和“社会自组织化”，构建社会主义现代社会组织体制和体系，加强新社会组织建设与发展，为社会政策创新与实践、社会服务创新提供组织化载体，以不断适应新时期社会变迁和社会发展催生的各种社会服务需求。
3.深化社会服务的本质内涵，构建新社会服务体系的多维要素
在社会理性视角下，构建新社会服务体系内在地要求深化现有的社会服务内涵。这可以从社会服务本身创新、社会服务体制和体系创新以及服务型社区治理与社会建设三个方面进行。
第一，提升社会服务的社会性、专业性特质。社会工作作为社会治理和公共服务创新的重要手段，其以人为本、以社会为本的核心追求是和谐社会建设的内在要求。社会工作具有独特的专业理念、专业伦理价值观和一套整合性理论、方法体系，它在回应现代化进程中的个体、家庭、团体、社区的困境和需求方面具有显著优势，成为连接个体困扰与公共议题之间的重要纽带和通道机制。因此，在现行社会服务内涵中，注入社会化、专业化的社会工作理念和方法，并结合实际情况，探索本土化导向下的专业社会服务，建构现代社会工作理论与实践体系，是我国未来社会服务发展与创新的重要内容。
第二，创新社会服务体制和体系。社会服务体制、体系的改革与创新，不仅是技术和组织层面的创新，还包括服务主体、服务内容、资源供给、政策供给等要素的系统性改革与创新。这就要求：一是实现服务主体多元化。构建包括政府、社区、家庭、公益性与专业性社会组织、社会工作者和志愿者群体等共同参与的多元化服务体系，其中，“三社联动”机制的探索与实践成为创新社会治理、完善社会服务体系的重要内容。二是服务内容多层次、多样化。构建社区养老服务、法律服务、就业服务、卫生医疗服务、困难群众帮扶服务等内容多样化、综合体系。三是资源供给多渠道、多方式推进。既要发挥政府在资源配置的主导作用，构建专门的公共服务财政体系，也要使社会力量在社会服务生产与供给领域发挥基础性、决定性作用，坚持政府、社会组织、企事业单位、社会公众等多元主体的协同参与。从根本上讲，创新社会服务体系和体制的核心在于建立政社分工与合作关系机制。当前中央和地方政府大力推进的政府购买服务机制，一定程度上体现了政社分工与合作的重要理念创新，这既是新社会服务体系的重要内容，也是对加强社会建设、创新社会治理和改善公共服务状况的重要探索和实践。
第三，推进服务型社区治理与社会建设。所谓服务型社区治理，即改变以往社区建设中的管控导向和政府“大一统”的管理格局，坚持从“管理”向“服务”“治理”的实践逻辑转换，它是社会治理创新在基层建设中的重要体现。这就要求创新政社关系，建立政社分工与合作机制，实现政府、社会等多元主体在社会服务体制中的合作治理格局。而要实现服务型社区治理的目标，最根本的路径在于坚持社会的再组织化策略，重构社会整合和团结机制。同时，服务型社会建设是指一切机构或行业均以服务为理念、以服务为手段、以服务为形式、以服务为目的所形成的社会类型。其特征在于：以生活服务业作为人们社会事业的基础，以社会服务作为社会团结的基本纽带，发挥新社会组织作为实施社会服务的基本主体和组织载体，并注重推进服务型政府与服务型政党建设，营造整体服务型的社会氛围。服务型社区治理和社会建设的理念和内涵，应作为我国服务型政府和服务型政党建构的最终落脚点。这是因为，政府和政党运行的根本宗旨在于促进社会和谐进步、改善民生事业、促进人民幸福。正如有学者强调的那样，政府的职能不能仅限于对社会的控制，而是要面向最广泛的社会大众，以不断培育社会的自主性。通过形成服务型社区治理格局，提升现代公共意识和公民参与社会建设程度，不断提升社会建设的公共性目标，这对于构建我国新社会服务体系具有重要的推动作用，也将反过来推进整个社会的发展进步。
四、结语
本文在反思传统社会服务面临的当代挑战及其实践困境的基础上，尝试从社会理性视角建构一种新型的社会服务理论基石，从社政策范式转型、新社会组织体系发展与社会服务创新等方面构建新社会服务体系的本土化实践路径。质言之，构建新社会服务体系是市场经济条件下张扬社会理性的必然要求，是应对社会风险、重构社会秩序、创新社会治理、构建服务型社会的必要的制度安排。然而，新社会服务体系的构建，也是一项复杂而浩大的工程，既包括对原有服务理论的超越与创新，也包括对具体服务政策、服务体制和服务内容等方面的创新，这其中涉及政府、社会组织、市场、社区、家庭和个人等多元主体之间的利益调整与关系重构。当前，中央有关的“创新社会治理体制”“加强政社分开”“建立现代社会组织体制”等重要理念和制度为创新社会服务体系指明了方向。同时，近年来，各级政府向社会组织购买社会服务的实践不断得到深化，通过职能转移、服务机制创新，为不断探索和提炼与我国社会经济和文化实际相符合的本土化社会服务模式提供了重要的制度和经验基础。
总之，作为社会建设和社会发展的重要抓手，新社会服务体系还有很多群和理论元素可以继续深化，强调从“社会管理”向“社会治理”的理论转变，强调一种迈向社会理性的社会建设导向，应成为我国未来社会体制改革、社会治理创新以及社会服务转型升级的根本方向。社会理性既指明了新社会服务所具有的“为社会”的价值取向，又指出了其与市场提供的营利以及政府提供的广覆盖、保基本的公共服务之间的本质差别。因此，只有在真正意义上实现社会各主体之间的有序互动与合作，才能形成政府治理和社会自我调节、居民自治之间的良性互动，也才能形成维护社会良性运行的长效机制。这些都需要更多的理论反思和经验探索。
注释
①张静：《通道变迁：个体与公共组织的关联》，《学海》2015年第1期。②王思斌：《试论经济发展新常态下积极的社会政策托底》，《东岳论丛》2015年第3期。③尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。④倪明胜：《社会服务概念辨识与路径优化》，《江西社会科学》2012年第2期。⑤刘继同：《中国现代社会服务体系构建论纲》，《社会建设》2016年第1期。⑥杨君、徐永祥：《新社会服务体系：经验反思与路径建构――基于沪深两地政府购买服务的比较研究》，《学习与实践》2013年第8期。⑦[德]马克斯・韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，阎克文译，世纪出版集团、上海人民出版社，2010年，第160―163页。⑧王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。⑨李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，《社会科学》2012年第9期。⑩StephanGrohs.HybridOrganizationsinSocialServiceDeliveryinQuasimarkets：TheCaseofGermany.AmericanBehavioralScientist，2014，Vol.58，No.11，pp.1425―1445.徐永祥、侯利文、徐选国：《新社会组织：内涵、特征以及发展原则》，《学习与实践》2015年第7期。王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。姚锐敏：《困境与出路：社会组织公信力建设问题研究》，《中州学刊》2013年第1期。李培林：《我国社会组织体制的改革和未来》，《社会》2013年第3期。徐选国：《从专业性、本土性迈向社区公共性：理解社会工作本质的新线索》，《社会科学战线》2016年第8期。徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑――基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》2016年第7期。孙希有：《服务型社会的来临》，中国社会科学出版社，2010年，第5页。景天魁：《在社会服务体制、机制的改革与创新中发展非营利组织》，《教学与研究》2012年第8期。SanfordFSchram.Fosteringautonomy：Atheoryofcitizenship，thestateandsocialservicedelivery.ContemporaryPoliticalTheory，2015，Vol.14，No.1，pp.18―21.高中建、周菲菲：《现代公共意识的生成与公民的社会建设参与》，《中州学刊》2013年第8期；李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。
SocialRationalityandtheConstructionofNewSocialServiceSystem
XuXuanguoHouLiwenXuYongxiang
创新对社会的重要性篇5
社会主义初级阶段是指中国的社会主义还是初步的、不发达的、不完全的、不完善的或“不够格”的社会主义。其现实的历史进程很难说比现实的资本主义历史进程要高。这说明，中国社会主义的不成熟性和非社会主义因素的存在和发展的合理、合法性。这种“二重性”进一步证明中国现处在由传统社会向现代社会转型时期，具有“多质性”。这种多质性主要表现在：社会生产力发展水平及状况参差不齐的多层次性；多种所有制经济并存且相互作用；人对人的依赖关系、人对物的依赖关系与人的自主性全面发展关系要素并存且相互作用；自给自足的自然经济、一定程度社会化的商品经济、市场经济与一定程度社会化产品经济要素并存且相互作用；农业社会的技术形态、工业社会的技术形态、与信息社会的技术形态要素并存且相互作用，等等。对此，我们曾把现阶段的中国比喻为一座大“熔炉”或活的“博物馆”，几乎人类社会形态的不同阶段、不同领域的各种要素都共存于中国现实的社会之中。这种多质性的社会，它既含有作为过去遗迹的前资本主义的因素、又包含作为现实基础的社会主义的因素和非社会主义因素，还包括未来社会主义的因素。在这些因素当中，现实的社会主义因素与非社会主义的因素相比，前者应当占主导面，这是由中国社会发展的质的规定性决定的。正是从这个意义上，我们把中国国情的质理解为“社会主义定向性”（注：乔耀章：《中国社会主义特色纵横谈》，苏州大学出版社1996年版，第245-246页；《略论作为社会主义定向的政治发展》，《江苏社会科学》2002年第2期。）。这种作为定向的社会主义同非社会主义的成份或因素长期共存与竞争、互动与互补，在整个社会主义初级阶段共存共荣，达成“命运共同体”。正因为如此，中国国情与政府创新存在着内在的本质的关联性。政府创新是由中国特色社会主义初始阶段政治、经济、文化的“多质性”发展规律使然，中国特色社会主义初始阶段的政治、经济、文化不能不决定着、制约着、影响着中国的政府创新。从“应然”层面说，中国的政府创新应该是社会主义的或社会主义定向的政府创新；从“实然”层面说，中国的政府创新只能是社会主义初始阶段的政府创新。
何为政府、何为中国政府呢？中外学者对这个问题进行了多方面的研究与讨论。中国学者一般从广义和狭义上理解和使用政府概念。如中国改革开放恢复重建政治学以后，由赵宝煦先生主编的第一本政治学教科书《政治学概论》中就明确地指出：“政府一词，历来就有广义和狭义两种不同的解释。在资本主义世界，实行总统制的国家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法机关。这就是所谓广义的解释；在实行议会内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。这就是所谓狭义的解释。”（注：赵宝煦：《政治学概念》，北京大学出版社1982年版，第103页。）赵先生关于政府的这个界定在中国政治学界产生了比较广泛的共识和影响。但同时也提出一个值得商讨的问题，即政府是否只同国家相联系？我们带着这个问题，在广泛阅读学习借鉴中外学者研究政府问题所取得的成果的基础上，提出和初步论证了“非国家机构的政府”问题（注：乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2000年版，第5-12页。）。在国内，关于中国政府的法定含义有两种：一是建国初年“共同纲领”规定的集立法、行政、军事、司法于一体的广义的政府，一是始于1954年宪法规定的狭义的政府，即指国家权力机关的执行机关，或国家行政机关。（注：陈红太：《当代中国政府体系与政治研究法》，经济日报出版社2002年版，第16页。）值得一提的是，国内学者关于中国政府的狭义解释几乎没有大的分歧，而对于广义政府的解释则存在着较大分歧，主要表现在：一些学者将对政府概念的界定从国家机关的立法、司法、行政机关扩大到所有国家机关，包括军队、警察等暴力机构，如芮明春主编的《政府学》，高民政主编的《中国政府与政治》等就是持这种解释；另一些学者则将对政府的概念界定从国家机关扩大到国家机构以外的社会领域，这里又有三种情形：一种是把政府＝国家＋社团＋民间组织＋社区政治机构，如辛向阳在其著《红墙决策：中国政府机构改革深层起因》一书中关于政府的五级定义的前两级定义就是如此；另一种是把中国共产党纳入中国政府定义之中，如王敬松著《中华人民共和国政府与政治》一书中就基于中国政府的特殊结构，把中国共产党放在了广义的政府之中；胡伟著《政府过程》一书认为，共产党组织是当代中国政府机构的核心，无论就广义的政府还是狭义的政府都是如此；朱光磊著《当代中国政府过程》一书主张政府等于国家机构的总体与执政党之和，认为这反映了当代中国的实质；第三种是提出更大的政府概念，它超越了国家机构的总体与执政党之和，而提出“政府体系”概念，并主张用“政府体系”概念等同或取代政府概念，如由曹沛霖、林尚立教授等编著的《当代中国政府理论研究丛书》在总论中就使用了“政府体系”概念，作者把政府体系优化的基本组成概括为10个方面；陈红太研究员认为“政府体系”这一概念是一个非常宽泛的概念，它是对当代中国政治组织及其相互关系、或制度、体制的极高度的逻辑概括，认为应该用“政府体系”的概念替代“政府”概念（注：陈红太：《当代中国政府体系》，华文出版社2001年版；《当代中国政府体系与政治研究法》，经济日报出版社2002年版。）。
以上对政府概念所作出的“超国家”机构的解释不同于我们提出的“非国家机构的政府”概念，把政党等纳入政府的研究对象虽有事实根据，但是值得商榷。我们既不能简单地认为将政府概念的解释限定国家机构范围内就是受西方学者的影响而不能自拔，也不能简单地认为如果不把中国共产党作为执政党纳入政府概念就是无视当代中国政府的实质，就是不可想象的。事实上，“政府”与“政府体系”是既有联系又有区别的概念，不能简单等同。非国家机构的执政党、政协和“单位”也不能同政府相提并论，它们只构成政府的生态环境和履行职能的工作对象，虽然过去和现在仍然在一定范围和程度上还存在着“党政不分”、“政企不分”、“政事不分”等现象，但是随着改革开放和社会主义市场经济向纵深发展，这些现象会逐步淡出政府，做到各自相对独立，各就各位，各司其职，各务正业，逐步理顺党政关系。通过政府创新逐步达到“解放政府”，这也应是政府创新的内容和基本走势之一。由此可见，作为政府创新中的“政府”，应当是指同国家机构相联系的政府，首先和主要的是指狭义的政府。
创新，是人类智慧之树上最为璀璨的花朵，也是当今知识经济时代人们大力弘扬的理念。然而，“创新”是一个很严肃的大字眼，人们不要轻易言“创新”。因为创新是很不容易的，它对创新者的素质提出了很高的要求。那么，何为创新呢？在这里，我们有必要对“发现”(disc-overy)“发明”(invention)“创造”(creation)“创新”(innovation)等几个概念进行辨析。
有学者研究证明，如果没有发现，便不会有人类的发明。人类的每项发明都是建立在发明者对某种特定自然规律的发现性认识的基础之上的。发现可以分为自发性发现与自觉性发现。前者是人类对自然规律现象外在性的首次感性认识，后者亦即通常所说的科学发现，是人类对自然规律内在性的首次理性认识。如果溯人类文明之河而上，就会发现古代社会时期的发明大都是在自发发现的基础上获得的，而近代的发明则多是自觉的发现。然而我们也应看到，对于理性的科学发现来说，发明起着极其重要的决定性作用，科学发展史也同样证明发明亦为发现之母。从这个意义上说，发现与发现是互相促进、互相发展、紧密联系的两种过程。发现引发新的发明，发明同时导致新的科学发现。发明是科学发现的基础（注：郭成安：《发明与发现》，《新华文摘》2001年第9期。）。至于创造与创新，学者们有两种不同看法，一种看法是，创造和创新在本质上没有什么区别，都是指通过革新、发明、产生新的思想、技术和产品，另一种看法是，创造的意思是原来没有的，通过创造，产生出新的可称为“无中生有”；而创新则是指对现有的东西进行变革，使其更新，成为新的东西，可称为“有中生新”。创造与创新的联系在于，创造性最重要的表征是创新，亦即创造概念包含着创新。既然创造具备了新颖、独特的属性，那么，表征创造核心价值的创新，就更应该表现出“首创”和“前所未有”的特点，这是不言而喻的。与创造的词源不同，创新是一个外来词，创新的含义有两点：引入新的概念、新东西和革新，亦即“革故鼎新”（前所未有）与“此入”（并非前所未有）都属于创新。熊彼德曾给创新下过定义，他把“新的或重新组合的或再次发现的知识被引入经济系统的过程”称之为创新。这种定义要比“首创”“前所未有”的创造指称更宽泛，它包容了前所未有，也包容着对原有的重新组合和再次发现。并且把新知识“引入经济系统”才算完成，才能使发明者成为创新者（注：叶平：《“创新教育”解析》，《新华文摘》2000第3期。）。我们可以对“发现”“发明”“创造”“创新”这些概念不作严格的区分，而只需注重它们的共性：非教条性、非守旧性、非封闭性、非片面性和狭隘性。我们认为创新的基本内涵可包括：其一，创新应当表征出自觉地合规律性，以免创新主体的自发性、盲目性和随意性；其二，创意虽无穷，资源则有限，创新应当拥有原创性或首创性即前所未有，这是创新的原义或本义；其三，与合规律性和原创性相适应，创新应当努力站在前人的肩上，具有文明、健康、进步和发展性或不可逆性、传承文明与开拓进取的统一性，不可庸俗地将任何“新”都赋予“创新”字眼；其四，创新应当立足在梯度发展的现实基础上有条件地将已有的创新进行重组或再现，万事不必另起炉灶，从头做起，这是合规律性的一种具体体现，对于后来者来说也是一种创新，但不等于简单的“拿来主义”；其五，创新应当将创新精神与创新能力有机地结合起来，使任何一种创新都能够进入可操作性的过程，并使之转化为现实的社会生产力。这五个方面是我们对创新的初步理解。
政府“综合创新”浅析
政府创新是政府改革、政府发展的题中应有之义或是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申。根据上文对中国国情、政府和创新的理解，我们认为政府创新是一项艰巨的系统工程，无论是从狭义的或广义的抑或是“政府体系”的角度看，政府都需要辩证的“综合创新”，而不能孤军奋战，搞“单一创新”，也不能“毕其功于一役”。本文所指的政府综合创新至少包括以下三方面的内容：
第一、历史性与共时性相统一的政府综合创新
历时性与共时性相统一的政府综合创新同上文论及到的中国国情的“二重性”、“多质性”相关联。一方面，历时性的政府创新是一种综合性、纵向整体性的政府创新。从生产关系角度或“五种社会形态”角度看，就是要处理好作为社会主义定向性的政府创新与资本主义的政府传统（在中国还有封建社会，半封建半殖民地社会即旧中国的政府传统）和未来中国特色社会主义更高发展阶段政府创新的关系。从生产力角度或“三大社会形态”角度看，我国社会发展基本上还处于第一大社会形态，即人对人依赖关系的社会向第二大社会形态即人对物依赖关系的社会转变过程之中，商品经济、市场经济仍然是我们这个时代的主旋律。我国的政府创新就是要建立在这一历史发展的真实进程基础之上，处理好社会主义市场经济的政府创新与继承计划经济的政府传统的关系。这种历时性政府创新具有宽广深厚的历史基础的优点，基本属于“重组”性、“引入”性、“有中生新”性创新，但这一优点也可能蜕化为一种惰性力量从而成为制约政府新的创新的阻力。另一方面，共时性的政府创新，是一种综合性、横向整体性的政府创新，其实质就在于开创未来，创造新的“传统”，从而把社会历史推向前进。也就是说社会主义市场经济条件下的政府创新既不能教条主义地对待计划经济条件下的政府传统，也不能教条主义地对待资本主义市场经济条件下的政府传统，而只能是“革故鼎新”的“无中生有”的原创性创新。共时性政府创新涉及到中外政府创新之综合，国内不同层次如中央政府与地方政府，不同区域如东部、中部、西部等，不同领域如经济、政治、文化等领域的政府创新之综合。无论是历时性的政府创新，还是共时性政府创新，都不能孤立地进行，只有把历时性政府创新与共时性政府创新相结合，才能实现政府综合创新。通过历时态和共时态的政府综合创新，逐步形成古今中外优势互补的政府创新机制，以保障政府不竭的生机与活力。
第二、广义与狭义及“政府体系”的综合创新
为了叙述的方便起见，我们把这个问题分为三个层次。首先，作为狭义政府的综合创新。如上文所述，对于狭义的政府，学术界没有大的争议，一般是指各级人民政府。狭义政府的综合创新可以从多方面来论证，大体上可分为纵横“十字”型创新和政治与行政统一性创新这两个方面。纵横“十字”型创新，主要是指纵向的政府层级及其行政区划方面的创新，如改革开放以来，随着社会经济文化的发展，我国设立特别行政区，建立海南省和重庆直辖市，地市合并，撤县建市，撤乡建镇，以及调整中央和地方关系等等就属于这方面的创新；横向的各级政府部门的机构设置、改革和调整，转变政府职能，改革政府人事制度等等就属于这方面的创新。纵横“十字”型创新是政府创新统一过程的两个方面。政治与行政统一性创新，主要是指随着社会和政府的发展、扩延，政府的“双重性”日益凸现出来。一是政府的政治性，一是政府的行政性，即政府是政治性和行政性的统一。如西方的政务类公务员和业务类公务员；我国的领导职务和非领导职务公务员从一个侧面反映出政治与行政的统一。有必要指出的是，自伍德罗·威迩逊创立现代行政学以后，特别是古德诺提出著名的政治与行政“二分法”以后，似乎政府只与行政相关，而与政治无关，这是一种有着广泛而且深远影响的误解。事实上政府中的政治与行政是不可分割的。中国政府的政治与行政不分由来已久。“政府”的政治表现为是非、善恶，而行政则表现为效率、优劣。随着现代化的进程，在政府中政治和行政之间的联系更为密切，它们日益显现出相互支持的趋势（注：陈红太：《当代中国政府体系与政治研究法》，经济时报出版社2002年版，第259-260页。）。既然如此，中国政府的创新就不能局限于政治创新（计划经济时代）或行政创新（市场经济时代），而只能将政府的政治创新与政府的行政创新并举，显示政府综合创新特征。如目前中国政府贯彻落实主席的“三个代表”重要思想，引进新公共管理、治理理念等就是政府综合创新的重要举措。其次，作为广义政府的综合创新。广义的政府一般是指所有国家机关，主要包括国家的立法机关，司法机关和行政机关。所谓广义政府的综合创新从理论上讲是指政府立法创新、政府司法创新和政府行政创新（狭义政府创新）三者之间的“同步”创新，三者之间相互作用，相互促进。但是，广义政府的诸方面发展是不平衡的，它们的改革和创新将分轻、重、缓、急进行。实践证明，随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的初步建立，首先对政府改革和创新的呼声最大的是作为狭义政府的改革和创新，正因为如此，人们往往对政府改革、创新问题最为关注的就是狭义政府的改革和创新，很少联想到广义政府的改革和创新，这是带有片面性的。事实上，如果没有广义政府的配套改革和创新，狭义政府的改革和创新就很难顺利进行并卓有成效。在中国，人大的创新、司法的创新与政府的创新同等重要，一个都不能或缺。再次，作为“政府体系”的综合创新。前文已述及，学界提出“政府体系”概念，这也是一种创新，并有学者主张用“政府体系”替换“政府”概念，这是值得商榷的。不过，使用“政府体系”概念，旨在将“政府”概念扩大到国家机构以外，把政党，尤其是执政党，把企业，把社团、群众自治组织等，也包括在“政府”之内，这在一定程度上反映了当下的中国国情。目前，被学者们列入“政府体系”的各主体无一不面临改革创新的历史性选择，尤其是政党、执政党、企业等等的改革和创新，其中，执政党的改革和创新最为核心和关键。通过它们的创新，一方面，借此理顺它们同国家、政府的关系，另一方面，也作为政府（狭义和广义的）创新的生态环境创新来同政府（狭义和广义的）创新产生互动效应，将政府综合创新推向新阶段。以上三个层次的政府综合创新，自然形成三个同心圆，最中心的圆是狭义政府综合创新，其他两个圆都是它的生态环境的综合创新。这三者之间互动互补，任何一方面的创新都不可或缺，由此构成当代中国政府综合创新体系的全景式画面。
第三、政府理论、制度、技术、实践的综合创新
中国国家主席2000年6月在宁夏、甘肃考察工作时，提出了“体制创新”、“科技创新”、“理论创新”的概念。6月30日，在为美国《科学》杂志撰写的社论中提出要“推进知识创新、技术创新和体制创新，提高全社会创新意识和国家创新能力，这是中国实现跨世纪发展的必由之路。”2001年在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中，他又用“制度创新”替换了“体制创新”的提法。国家副主席在有关讲话中，还与理论创新相适应，提出了“实践创新”的概念，要求各级领导干部充分发挥历史主动性和革命创造性，不断研究新情况、解决新问题、创造新经验，努力推进党的理论创新和实践创新。根据国家领导人的讲话精神，我们拟把政府综合创新的具体内容概括为：政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新。只有将这四方面创新有机地结合起来，才能较完整地构成政府综合创新。其中，政府理论创新，主要是关于政府起源、政府性质、政府目的、政府规范、政府环境、政府结构、政府功能以及政府发展等等方面的知识、观念的创新；政府制度创新，主要是关于政府民主制度、政府法律制度、政府经济制度、政府文化制度以及政府体制、政府运行机制等方面的创新；政府技术创新，主要是关于政府现代化的工具、技术、网络、手段、方式、方法方面的创新；政府实践创新，主要是关于政府公共管理活动中对国家事务、社会事务以及自身内部事务进行治理，解决公共问题、提供公共服务、取得公共收益最大化的行为创新。这四个方面的政府创新是一个有机的整体，缺一不可。相对于政府理论创新来说，政府的制度创新、技术创新和实践创新可归结为实践创新范畴。政府理论创新源于政府实践创新，而政府实践创新又有赖于政府理论创新先行，政府实践创新检验政府理论创新，推动和发展政府理论创新。政府理论创新的实现程度，取决于政府实践对于政府理论创新的需要程度。既然政府制度创新和政府技术创新属于政府实践创新范畴，那么，为什么又将它们从政府实践创新中凸显出来呢？这是因为相对于政府理论创新和实践创新而言，政府制度创新和政府技术创新是介乎其中的桥梁或纽带。一方面，政府理论创新不能直接作用于政府实践创新，而只能通过政府制度和技术创新的中介间接地作用于政府实践创新。同样的政府理论创新可以作用于各种不同的政府制度创新和政府技术创新，进而作用于不同的政府实践创新。另一方面，政府制度和技术及其创新的缺失或不完善（体制）可能误导或反向作用于政府的实践及其创新，产生消极的负面影响，导致偏离政府公共管理实践的价值取向。因此，一旦政府理论创新问题解决之后，能否有政府制度，政府技术创新及时跟上去就是起决定性的因素，也就是说，我们不能仅仅停留在倡导和尽可能实现政府理论创新层面，还要努力通过政府制度和技术创新将政府理论创新贯彻到政府实践中去，进而实现政府实践创新。除了政府理论创新和政府实践创新的关系、政府制度和技术创新中介于政府理论和实践创新的关系外，还有政府制度创新和政府技术创新之间的关系。简言之，政府制度创新（选择）不能超越政府技术创新、变迁内在规律，政府技术创新依赖于政府制度创新。总之，一方面政府理论创新不能超越政府制度创新内在规律，政府制度创新不能超越政府技术创新内在规律，政府技术创新不能超越政府实践创新内在规律，这体现着唯物论；另一方面，政府实践及其创新依赖于政府技术创新，政府技术创新依赖于政府制度创新，政府制度创新依赖于政府理论创新，这体现着辩证法。政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新的出发点和归宿点都在于政府实践创新。政府理论创新领先，政府实践创新第一，做唯物论和辩证法的统一论者，这是我们研讨政府创新问题必须确立的一个基本理念。
政府创新有赖于“政府自觉”
在中国，政府综合创新势在必行，但是，政府综合创新是不可能自然而然地实现的，而只能有赖于“政府自觉”。如果我们不刻意思考一下“政府创新”与“创新政府”这两个汉语词汇有什么不同，还以为这两个词义很相近或相同，其实不然。“创新政府”属于被动态概念，它置政府于被创新客体地位，谁来创新政府，创新主体不一定是政府；而“政府创新”则属于主动态概念，它置政府于创新的主体地位，内含政府自创，发挥政府自觉的主观能动性。事实上，政府创新动力来自内外两方面。外部动力有政党特别是执政党、有国家、有社会、有公众等等，内部动力则主要来自政府主体能动作用的发挥，来自政府自觉，这是具有决定性意义的。政府创新的外动力只有通过政府创新内部动力才能发挥作用。如果没有政府主体能动作用的正确发挥，如果没有政府自觉，政府综合创新就难以实现。
费孝通先生在《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》一文中明确提出“文化自觉”概念。费老认为“文化自觉”是当今时代的要求，它指的是生活在一定文化中的人对其文化有自知之明，并对其发展历程和未来有充分的认识。也许可以说，文化自觉就是在全球范围内提供“和而不同”的文化观的一种具体体现（注：费孝通：《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》，《光明日报》，2000年11月7日。）。费老的“文化自觉”概念对我们思考政府创新问题，进而引申并提出“政府自觉”具有重要的启迪作用。在坚持中国共产党领导下的政府创新，代表着当代中华民族对于自身的创造性潜能的一种深度发展和自觉运用，古老的中华民族正在创新中逐步找回自信，酝酿着伟大的复兴。自政府被创造发明以后，创造力、创新力就是政府特有的能力，它直接地是以潜能的方式存在的，必经通过政府的自觉开发和积极运用才能发挥作用，政府在开发和运用自身创造、创新能力的自觉程度、广泛程度和深刻程度与政府的创造性潜能的实现程度之间呈正比递进关系。是因循守旧，还是锐意创新，对政府来说，则表明其自觉性水平，特别表明其公共精神和对于未来的责任和态度。
政府创新本质上是对社会、国情认知的结果，必须基于对社会、国情发展规律的认识和再认识。社会、国情发展规律决定着政府创新的基本性质。有什么样的社会，国情发展规律就产生什么样性质的政府创新。社会、国情发展规律作用的好坏，决定着政府创新效能的高低。但这并不等于说政府创新总是消极被动地适应社会、国情发展规律。事实上，政府创新具有相对独立性，它对社会、国情发展规律能够起到巨大的能动作用，这种能动作用的大小及其作用力的方向，取决于政府创新是自发还是自觉的及其自发性和自觉性的程度。所谓“自发”是同“自觉”相对的，原指人们未认识、未掌握客观规律的一种活动，在这种活动中，人们无远大目的，盲目地为客观必然过程所支配，往往不能预见其活动的后果；而“自觉”则是指人们认识并掌握一定客观规律时的一种活动，这是人们有计划的有远大目的的活动，在这种活动中，人们一般能预见其活动的后果。同理，政府创新也可分为“自发的政府创新”和“自觉的政府创新”。前者是指政府在未认识和掌握社会、国情发展规律时的一种创新活动，其创新成本往往比较高；后者则是指政府在已经认识并掌握了社会、国情发展规律时的一种创新活动，其创新成本往往比较低。前者或迟或早必然向后者发展，后者则必须以前者为历史前提和基础。因为政府创新也必然是一个不断从自发走向自觉的自然历史过程，从“自发”的政府走向“自觉”的政府，从“自在”的政府走向“自为”的政府。一般说来，与公有制社会相联系的政府创新比私有制社会的政府创新更具有自觉性，因为政府有领先的理论指导，通晓历史发展规律。但是在中国，由于特殊的历史条件，选择了以社会主义为定向的发展道路，由于缺乏其成长发展的自然历史前提和基础，从而使这种“自觉”大打折扣。如何使“政府自觉”立足于现实的科学的基础之上并发挥得适度，这是摆在我们理论工作者和实践工作者面前的一项重大课程（注：乔耀章：《公共行政与公共哲学》，《江海学刊》1999年第3期，第49-53页。在该文中作者提出并初步论证了“自发的公共行政”与“自觉的公共行政”问题。）。
创新对社会的重要性篇6
关键词：社会管理创新；基层检察院；检察职能
加强和创新社会管理，是从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。2009年12月，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志在全国政法工作会议上，安排部署了全国政法机关深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，明确了推进社会管理创新是包括检察机关在内的政法机关的三大职责任务之一。因此，作为检察机关，特别是基层检察院，应当深刻认识到检察机关是推进社会管理创新的重要主体，并将如何立足本地区经济社会发展实际，充分发挥检察职能作用，促进社会管理水平提高，作为检察工作的重心之一。
一、检察机关是社会管理创新的应然主体
（一）社会管理创新的定义
社会管理是国家通过制定政策和法律，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，公民对社会公共管理与服务的要求越来越高，不同利益群体之间的矛盾和冲突日益凸现。因此，迫切需要对现有社会管理模式进行改革创新，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，以不断提高社会管理水平，促进社会和谐。［1］
社会管理创新是指在现有的社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，研究并运用新的社会管理理念、知识、方法和机制，对传统管理模式进行改革，建构新的社会管理机制，以实现社会管理新目标的活动。推进社会管理创新是加强和改进社会管理，促进我国经济社会发展的基本手段，是深入贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的必然要求。
（二）检察机关与社会管理创新的关系
社会管理的主要内容是健全法制、实现法治，基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。［3］目的是通过制定包括法律法规在内的社会规则，并通过行政、司法等执行手段，来实现建立在公平正义价值基础上的社会秩序和社会进步。检察机关的根本职责在于维护国家法律的正确实施，承担着打击刑事犯罪、查办和预防职务犯罪、对诉讼活动的法律监督等任务，对推动法制健全和法治实现具有重要意义，是社会管理创新的应然主体。
作为社会管理创新的主体之一，检察机关虽身负重任，但也迎来了施展才能的舞台。检察机关应当积极应对社会管理的新形势、新问题，充分发挥检察职能，创造和谐稳定的社会环境和公正廉洁的政务环境，找准推进社会管理创新的契合点，成为社会管理创新的实践者和推动者。
二、基层检察院参与社会管理创新应当坚持五个原则
（一）立足检察职能原则
基层检察院参与社会管理，推动社会管理的创新，必须以检察机关的基本职能为立足点，不能偏离检察工作的主题。这里有两层意思，一是检察机关作为国家法律监督机关，具有自身明确的职权边界，基层检察院不能擅自突破法律规定盲目扩大参与领域、创新参与机制；二是基层检察院在开展推进社会管理创新工作时，必须充分发挥检察职能作用去解决社会管理中存在的问题，在依法履行检察职责中推进社会管理创新。
（二）有限参与原则
随着社会文明的进步和法治理念的发展，司法机关在司法活动中应当保持足够的谨慎、自制和谦逊已经被广泛认可。基层检察院在参与社会管理创新中，也应该坚持司法的谦抑性原则，在检察职能和法律监督触角延伸的范围、方式等方面应当谨慎与自制，不能片面强调延伸的广泛性和主动性。同时，对通过行政管理、道德约束能够解决的问题不宜过多介入。
（三）以人为本、执法为民原则
保障和改善民生是社会管理创新的重点，也是检察机关参与社会管理创新的落脚点。曹建明检察长在7月16日召开的第十三次全国检察工作会议再次强调，检察机关应当坚持检察工作的人民性，更加关注保障和改善民生。基层检察院在推进社会管理创新的过程中，必须牢固树立执法为民的观念，着眼于促进解决基层人民群众最关心、最直接的利益问题，切实维护人民群众的根本利益。
（四）注重长效原则
基层检察院参与社会管理创新，必须要有长远眼光，稳妥推进，注重长期效果。在采取一项新的方法手段前，必须进行扎实的前期调研准备，分
析其可行性和科学性，同时应当将深入推进社会管理创新与检察改革、队伍建设等长远规划有机结合，整体推进，使社会管理创新实践的各项举措更加符合检察工作发展的内在规律。
（五）结合本地区实际原则
社会管理的范围较广，各地区实际情况也不尽相同。各基层检察院在开展参与推进社会管理创新工作中，必须结合本地区的经济、社会发展、治安等执法现状和社会实情，因地制宜，创新符合本地区实际的社会管理新形式。
三、基层检察院推动社会管理创新应当抓好五项工作
中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康指出，当前我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。面对机遇与挑战，检察机关必须充分发挥检察职能，积极参与社会管理创新，提高社会管理水平，促进社会幸福和谐。
（一）加强惩防职务犯罪，规范社会管理权力运行
社会管理权力如果被滥用，就会侵害国家、集体的利益和公民的合法权益，导致公民对公权力的不满，影响社会秩序的正常运行。检察机关应当积极发挥查办和预防职务犯罪这一重要职能，规范社会管理权力的有序运行。加大对社会管理领域职务犯罪的查处力度，通过依法查处国家公职人员在社会管理活动中的贪污、受贿、渎职侵权等犯罪行为，净化社会管理环境，促进社会管理部门和国家工作人员正确履行管理职责，提高社会管理水平。同时，坚持“惩防并举，预防为先”的方针，强化预防职务犯罪工作机制，围绕中央加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的重大决策部署，在易发生职务犯罪的社会管理领域通过廉政教育讲座、重大工程专项预防、个案警示教育、法制宣讲等形式积极开展预防职务犯罪工作，使干部勤政为民，廉洁奉公。
（二）加强社会治安综合治理，探索参与流动人口服务管理
检察机关积极参与社会管理创新，必须寻找参与社会治安综合治理的必要途径，把综合治理工作延伸到社会各个方面。结合目前许多地区特别是经济发达地区外来人口犯罪相对高发的情况，主动加强与法院、公安、城管等部门的协调配合，深入开展对流动人口集中地等社会治安重点地区以及特殊行业的排查，加大对突出治安问题和治安混乱地区的整治力度，进一步探索检察职能与外来人员服务管理的结合点，促进外来人员规范、有序、有效的服务管理。同时坚持和健全涉检社会矛盾化解责任制、社会矛盾排查机制，进一步完善涉检案件信访风险评估机制，加大信访源头预防，努力探索化解矛盾纠纷的新途径新举措。
（三）加强网络建设管理，发挥网络社会正面效应
互联网传播技术的发展是一把双刃剑，“它既能缓和政治冲突，促进政治稳定，但另一方面，如果利用不当，也可能激发政治冲突，解构现有的政治秩序”。［5］如何利用好这把双刃剑，发挥网络社会对社会发展的正面效应，是社会管理主体应该高度重视的问题。作为基层检察院，一方面可以探索成立专门的网络监督队伍，收集网络中的各种违法犯罪现象和信息，督促有关部门立案、查处网络违法犯罪行为。同时充分发挥批捕、起诉职能，严厉打击利用网络实施的颠覆国家政权、诈骗以及“黄赌毒”等犯罪，维护网上秩序，净化网络环境。另一方面要以虚拟网络为平台，通过网站、邮件、微博等载体，建立涉检网络社情民意的处理和反馈机制，及时对人民群众反映的各种问题进行处理和反馈。成立网评员队伍，时刻关注舆情，既要把网络舆情作为听民声、察民情的重要渠道，又要重视涉检负面报道，主动回应社会关注，正确引导网上舆论，营造有利于社会和谐稳定的舆论环境。
（四）加强调查研究，发挥检察建议功能效益
检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。基层检察院应当加强对执法办案中发现的有关社会管理问题的研究分析，从党和国家工作大局着眼，分析特点、原因和规律，总结经验教训，提出针对性强、可操作性高的对策与建议。既要重视对办理个案中发现的社会管理中的突出问题提出检察建议，更要重视就社会管理中的普遍性、倾向性问题及时向有关部门提出具有更有质量、更有影响的具有全局性、综合性和可操作性的检察建议，促进从源头上防范和减少问题的发生，完善管理和工作机制。要强化检委会对重要检察建议的把关，加强与被建议单位的沟通，及时跟踪掌握检察建议的整改落实情况，确保工作效果，完善社会管理服务。
（五）加强社区矫正工作，促进特殊人群受益社会管理创新